從上個世紀(jì)50年代初期制定與實施第一個五年計劃至今，我國在半個多世紀(jì)中已經(jīng)制定和實施了十個五年計劃。認(rèn)真回顧和總結(jié)制定五年計劃以及實施國民經(jīng)濟(jì)宏觀管理方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，對于完善中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論和體制，是一件意義重大的工作。
計劃經(jīng)濟(jì)時期5個“五年計劃”的幾個特點
從上個世紀(jì)50年代開始，中國學(xué)習(xí)和實施了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)制度。計劃部門在擬訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，制定產(chǎn)業(yè)政策和價格政策，監(jiān)測和調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)運行，搞好經(jīng)濟(jì)總量平衡，優(yōu)化重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，安排國家重大建設(shè)項目等方面做了大量工作；同時也擔(dān)負(fù)和執(zhí)行了大量行政審批職能和微觀管理事務(wù)。計劃經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了集中全國力量辦工業(yè)的作用；在極端困難的條件下，初步建立了國民經(jīng)濟(jì)的工業(yè)體系，在歷史上曾發(fā)揮了巨大的作用。但是，其中的失誤也層出不窮，做了不少“無用功”。
正如《中國十個五年計劃研究報告》第七章所歸納的那樣，計劃經(jīng)濟(jì)時期的五年計劃，它們的制定和實施有以下幾個特點：
-五分之四的“五年計劃”未曾面世
從1953年到1980年，我國實施了五個五年計劃，中間夾了1963—1965年的國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期。其中，除1953—1957年的第一個五年計劃以外，其余四個五年計劃均未曾正式公布。
-決策的科學(xué)化難度大
首先，信息制約帶來了盲目性。信息的不準(zhǔn)確、不全、不及時甚至扭曲，常常成為歷次計劃制定和實施過程中的焦點問題。由于數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，即使拍了板，也經(jīng)不住推敲和各種變化的要求。加之經(jīng)濟(jì)生活的豐富多彩、瞬息萬變，希望經(jīng)濟(jì)信息能夠及時地包羅萬象，這在20世紀(jì)的資訊條件下只能是美好的空想。這也成了計劃工作的最大障礙。其次，決策的形成與修訂缺乏廣泛參預(yù)的民主機(jī)制。第三，經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃服從于政治斗爭和意識形態(tài)工作，使科學(xué)決策受到干擾。第四，需求和供給的可能割裂、投入與產(chǎn)出分家。第五，五年計劃完成情況估價不準(zhǔn)確。由于指標(biāo)多變，計劃完成評估的標(biāo)準(zhǔn)不明，致使計劃的總結(jié)往往難以準(zhǔn)確。
-計劃實施形式趨于單一
1952年11月國家計委成立時，面對多種經(jīng)濟(jì)成分并存的新民主主義經(jīng)濟(jì)體制，國家計委實施了多種形式的計劃管理制度。但是，1958年以后，隨著人民公社化運動的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的指令性計劃管理不斷加強，管理形式趨于單一，農(nóng)民的自主決策和農(nóng)產(chǎn)品的自由交換微乎其微。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫之后，在1961—1964年的調(diào)整階段，市場與自由貿(mào)易的作用一度得以發(fā)揮，適應(yīng)了市場松動和改進(jìn)計劃工作的要求，國家計委一度重新提出計劃管理的多元性。這種多元性主要包括：指令性的、指導(dǎo)性的和參考性的計劃相結(jié)合；對集體所有制和全民所有制企業(yè)的計劃要有所區(qū)別，對全民所有制的企業(yè)和事業(yè)實行直接計劃，對集體所有制的農(nóng)業(yè)和手工業(yè)實行間接計劃。國家對農(nóng)村公社只下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品的收購計劃，并對糧食、棉花、油料等主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)提出參考性的安排意見。手工業(yè)的供產(chǎn)銷計劃，中央只管少數(shù)同國計民生有關(guān)的重要產(chǎn)品，其他產(chǎn)品均歸地方管理。對于手工業(yè)生產(chǎn)單位生產(chǎn)的小商品和農(nóng)村人民公社、農(nóng)民個人生產(chǎn)的土副產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)在商業(yè)部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，運用價值法則，通過供銷合同和集市貿(mào)易來促進(jìn)生產(chǎn)、活躍交流，保證全國生產(chǎn)和消費的需要。但是，國民經(jīng)濟(jì)剛剛恢復(fù)，上述改進(jìn)的方式尚未實施，就進(jìn)入了“文化大革命”。不僅農(nóng)民沒有了經(jīng)營的自主權(quán)，“三級所有、隊為基礎(chǔ)”中的生產(chǎn)隊也失去了自主權(quán)。1966年以后，計劃實施形式更單一化了：間接計劃與直接計劃、指導(dǎo)性計劃與指令性計劃已沒有什么區(qū)別了。這種情況直到1978年以后才得到明顯改變。
-微觀管死與宏觀多變
在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，與宏觀多變并行的是企業(yè)被管得很死，沒有自我更新改造的能力。20世紀(jì)50年代，我國經(jīng)濟(jì)的所有制成分逐漸形成單一公有制，計劃成為資源配置的惟一因素。為了集中財力、物力完成重點項目建設(shè)，企業(yè)的投資權(quán)限受到嚴(yán)格的限制，特別是國營企業(yè)的自主權(quán)微乎其微。
-以“條”、“塊”為特征的整體與局部分割
中央各部門(簡稱為“條”)與地方(簡稱為“塊”)之間的條塊分割，既是當(dāng)時經(jīng)濟(jì)體制的重要特征，也是制定和實施五年計劃過程中各類矛盾的一個焦點，反映在諸多方面。
-重基建輕技改
為了建立完整的國民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)體系，分配基本建設(shè)投資是計劃工作的重要內(nèi)容和資源配置的主要手段。然而，技術(shù)改造問題也是資源配置中不可忽視的方面，不僅原有企業(yè)的技術(shù)改造工作不應(yīng)忽視，而且隨著新建企業(yè)的大批投產(chǎn)，技術(shù)進(jìn)步和設(shè)備更新的要求也越來越迫切。但是，由于投資軟約束、甚至無風(fēng)險，地方與部門追加基建投資對計委壓力很大，使計委不得不將有限資金不斷向基本建設(shè)追加；同時，企業(yè)缺乏市場競爭的壓力和追逐利潤的激勵，技術(shù)進(jìn)步、更新改造的動力不足，從而加重了“一頭重、一頭輕”的跛足趨勢。這就導(dǎo)致企業(yè)“復(fù)制古董”，整體技術(shù)水平原地踏步，拉大了我國企業(yè)的技術(shù)水平與世界先進(jìn)水平的差距。
從另一方面來看，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國的計劃工作就具有計劃服從實施的特點。1955年夏天，第一個五年計劃已經(jīng)執(zhí)行了3年，計劃實施得比較順利。7月，經(jīng)過全國人民代表大會通過，第一個五年計劃方正式頒布。這一過程就體現(xiàn)了這種特點。此后，計劃一再變更的情況，存在于每個五年計劃和大多數(shù)年度計劃之中。這種情況既反映了在政治經(jīng)濟(jì)形勢驟變的背景下，中長期計劃的管理與實效有限，具體數(shù)字很難有理想的預(yù)見性，也在一定程度上反映了計劃工作比較務(wù)實的特點。
市場經(jīng)濟(jì)時期5個“五年計劃”的幾個特點
中共十一屆三中全會以來，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個全新的大轉(zhuǎn)變時期。這種轉(zhuǎn)變過程可以概括為雙重模式的轉(zhuǎn)換：一是經(jīng)濟(jì)體制模式的轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，即由過去強調(diào)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、實行高積累和外延型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)、效益型和可持續(xù)發(fā)展模式。在經(jīng)濟(jì)運行方面，中國經(jīng)濟(jì)也實現(xiàn)了由供給約束型的短缺經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)向為需求約束型的買方市場形態(tài)。
上述這種經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)增長方式和經(jīng)濟(jì)運行常態(tài)的根本性轉(zhuǎn)變，必然導(dǎo)致五年計劃的制定和實施也發(fā)生了相應(yīng)的巨大變化。概括起來，大致有以下幾個方面特點：
-五年計劃的基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本框架上
計劃管理的基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。1978年以后，隨著改革開放的推進(jìn)，在農(nóng)村，政社合一的人民公社解體，農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擺脫了政府的直接計劃管理，獲得了經(jīng)營自主權(quán)；在城市，隨著個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)和三資企業(yè)的迅速發(fā)展，以及國有企業(yè)的“簡政放權(quán)”，特別是政府放松了對市場的控制，主動縮小了指令性計劃范圍，使得越來越多的企業(yè)經(jīng)營活動脫離了政府的直接干預(yù)，市場調(diào)節(jié)的范圍越來越大。到1992年，中共十四大正式提出市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)和強調(diào)市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用以后，不僅非國有經(jīng)濟(jì)依靠市場調(diào)節(jié)，政府不再直接干預(yù)其經(jīng)營，而且國有經(jīng)濟(jì)也進(jìn)入適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整階段。可以說，1992年以后，中國就不再是計劃經(jīng)濟(jì)，不僅確立了市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)，而且逐步建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本框架。當(dāng)然，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的成熟，是不可能一蹴而就的，還需要一個較長的完善階段。
-計劃管理逐漸由指定性計劃為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性計劃為主
計劃管理逐漸由脫離實際的指令性計劃指標(biāo)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻咏鼘嶋H的指導(dǎo)性計劃指標(biāo)為主。改革開放以來，政府逐漸從微觀經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域退出，讓位于市場調(diào)節(jié)，驗證了鄧小平關(guān)于計劃只是管理經(jīng)濟(jì)的手段而不是基本制度的論斷。計劃經(jīng)濟(jì)消亡了，但是五年計劃卻依然存在并發(fā)展著，政府的計劃管理和行政干預(yù)，在維護(hù)市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)的前提下，正發(fā)揮著彌補“市場失靈”的不可替代的作用。
-計劃的制定日益規(guī)范化、科學(xué)化和民主化
1978年以后至今，我國已經(jīng)制定了五個五年計劃。與前五個五年計劃相比，后五個五年計劃的制定顯示出明顯的規(guī)范化、科學(xué)化和民主化特征。80年代初，鄧小平在總結(jié)計劃管理經(jīng)驗時就提出，我們不僅要總結(jié)過去指標(biāo)過高、急于求成的教訓(xùn)，還要研究指標(biāo)低于實際的情況。他說，根據(jù)最近的統(tǒng)計，1982年工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長8%左右，大大地超過了原定的增長4%的計劃。前兩年還沒有發(fā)生這種情況，1982年是頭一次出現(xiàn)。這里就提出一個問題，如果我們的年度計劃定低了，而實際增長速度高出很多，會產(chǎn)生什么影響？對這個問題，要抓緊調(diào)查研究，作出符合實際的分析�！偨Y(jié)歷史經(jīng)驗，計劃定得過高，冒了，教訓(xùn)是很深刻的，這方面的問題我們已經(jīng)注意到了，今后還要注意。
-五年計劃的實施效果有了很大提高
后五個五年計劃與前五個五年計劃相比，有很大的差異。簡單地說，主要表現(xiàn)在以下六個方面：第一，前五個五年計劃都是以單一公有制和計劃經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)模式，結(jié)果越搞問題越多；后五個計劃，則是以多種經(jīng)濟(jì)成分并存發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)模式，結(jié)果漸入佳境。第二，前五個計劃都是貫徹優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和進(jìn)口替代戰(zhàn)略，實行高積累，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)輕重結(jié)構(gòu)失衡，人民生活水平長期得不到明顯改善。第三，前面五個計劃都是高指標(biāo)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)緊運行；后面五個計劃則指標(biāo)普遍不高，而實際執(zhí)行結(jié)果一般都超過。第四，前五個計劃，除第一個五年計劃在蘇聯(lián)的幫助下正式形成外，其余四個都沒有正式形成和經(jīng)人大討論通過；后五個計劃都經(jīng)人大討論通過頒布，尤其是第十個五年計劃，人民參與程度更高。第五，前五個計劃的特點都是不斷強化政府的經(jīng)濟(jì)職能，政府管得越來越多，計劃管理越來越依靠行政手段；而后五個計劃，則是相反，政府的經(jīng)濟(jì)職能和權(quán)限逐漸收縮，讓位于市場，政府由“全能型”向“效能型”轉(zhuǎn)變。第六，前五個五年計劃的經(jīng)濟(jì)效益，除第一個五年計劃經(jīng)濟(jì)效益很好，但社會主義改造的后遺癥也不小外，其余四個五年計劃經(jīng)濟(jì)效益都不理想，經(jīng)濟(jì)增長波動很大。而后五個五年計劃，則表現(xiàn)出政府調(diào)控和管理經(jīng)濟(jì)的辦法逐漸走上正軌，水平越來越高，成本也越來越小，促進(jìn)和保證了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長。
在這56年經(jīng)濟(jì)體制的急劇變動中，我們既有成功的喜悅，也有失誤的挫折。但是，令人欣慰的是，我們終于找到了符合中國國情和世界發(fā)展趨勢的政府管理經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)和模式，并以此不斷地完善我們的經(jīng)濟(jì)體制、豐富管理經(jīng)驗。
(來源：北京日報，作者單位：中國社會科學(xué)院，略有刪節(jié))
