(聲明:刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)
對于社會財富,“不患寡而患不均”。這里的“均”不是通常所理解的結果平等,而是指“政理之均平”,就是指制度設計合理,財富配置正義
貧困,固為人所不欲也;然而,有財富而配置不公,亦人所不欲也。
尤其是在一個以財富為主要甚至唯一價值標準的時代,國民財富配置不公、甚至人為實施的分配不公,必會引起相當嚴重的社會問題。
上屆政府自執(zhí)政之初,就已經清醒地意識到這一問題的嚴重性,并著手采取措施解決問題。過去幾年談論得最多的“民生”政策,其本質就是借助政府的力量,引導財富在社會各群體之間重新分配。
政府的努力
政府的努力在財富生產與分配的三個環(huán)節(jié)上展開。首先,政府試圖調整勞資關系,總理直接過問企業(yè)拖欠農民工薪酬問題,《勞動合同法》也試圖扭轉雇主、雇員關系的失衡局面,以此提高員工的福利收入。有關部門也準備采取措施規(guī)范國有企業(yè)員工收入。
其次,政府也調整了多個領域的稅收,把更多財富留給民眾。這包括取消農業(yè)稅;統(tǒng)一內外資企業(yè)所有稅,實際上降低了內資企業(yè)的所有稅。提高個人所得稅的免征起點,不少低收入群體免除了交納個人所得稅的義務。有些地方進行的增值稅試點改革,也在一定程度上降低了企業(yè)負擔。
最后,政府也在逐漸調整財政支出結構,增加民生方面的投資,比如向農村、師范教育投入公共資金——2007年國家財政支持“三農”資金增至3917億元,教育財政支出占GDP比重超過3%,恢復師范生免費等等。
政府的這些民生政策已經收到了一定效果。
但是,由于財富配置的基本制度框架問題猶存,上述努力還未達到政府所追求的效果。
比如,政府一直表示要規(guī)范國有企業(yè)收入,但未拿出有效辦法。政府本擬以《勞動合同法》調整勞資關系,但該法引起了廣泛爭議,不少經濟學家、企業(yè)家要求修改這一剛剛實施的法律。政府想解決中低收入群體的住房問題,但很多政策出臺后,房價并未得到根本遏制。
顯然,解決財富配置失衡問題,還需要一些新思路和更大的魄力。
無論中外,社會問題激化,通常發(fā)生在社會整體財富快速增長、但財富配置機制嚴重扭曲的時期——因為財富的快速增長會提高人們的預期,財富配置失衡必然使很多人的預期落空。這樣,即便他們的處境縱向來說已有所改進,但橫向的比較也會讓他們產生失望、不滿心情。
因此,對一個社會的正常運轉來說,能否創(chuàng)造出財富當然是重要的,財富配置是否合理,同樣重要。兩千多年前的孔夫子就說過:“不患寡而患不均!边@里的“均”不是通常所理解的結果平等,而是指“政理之均平”,就是指制度設計合理,財富配置正義。
財富配置的三層失衡
過去二十多年,尤其是自亞洲金融危機以來,中國經濟持續(xù)高速增長,整體國民財富同樣在高速增長,每個人的財富都有所增加。
但這些財富尚未給民眾普遍帶來預想的那么多幸福感。相反,從近幾年的輿論可以看出,民眾的心理焦慮并未顯著緩解。癥結就在于,合理有序的收入格局雖已基本形成,但在某些方面國民財富的配置失衡,其表現(xiàn)在從創(chuàng)造到財富再分配的各個環(huán)節(jié)。
首先,市場過程中的財富分配失衡,其中最主要的表現(xiàn)是國有壟斷企業(yè)收入大大高于一般企業(yè),尤其是最近幾年,國資委管理的國有企業(yè)的利潤增長速度遠遠超過一般企業(yè),國有壟斷企業(yè)員工的收入也大大高于一般企業(yè)。
同時,在一般私人企業(yè)部門,資本與勞動的所得又嚴重失衡。人們議論比較多的現(xiàn)象是,若干年來,農民工的工資收入基本上沒有調整。
這種財富分配失衡的根源是市場制度不夠健全,市場參與主體的自由、權利不平等,造成財富配置的格局取決于參與分配的人的權利配置格局。
比如,相對于一般私人企業(yè),國有壟斷企業(yè)在市場活動中享有政府賦予、法律、政策保護的特權。他們可以免費占用資源,可以借助權力禁止私人企業(yè)進入某些利潤豐厚的行業(yè)。在這種情況下,即使不提高效率,依靠占有資源和壟斷利潤,國有企業(yè)就可以在賬面上實現(xiàn)高收入。
在一般私人企業(yè)部門,資本與勞動的地位也是不平等的。特別是90年代以來,地方政府官員為追求政績,紛紛投入到GDP競賽中。各級政府不約而同地采取了昆山市政府所概括的“親商、富商、安商”政策。由這樣的政策所塑造的市場活動的制度框架,是對資本有利的,相對于勞工,投資者、企業(yè)享有了特權。企業(yè)可以從政府那里得到各種照顧。這樣,勞工與雇主談判的力量大大削弱,當然也就無力使自己的收入與企業(yè)效率同步提高。
其次,財富被創(chuàng)造出來之后,在社會與政府間的分配再度失衡。簡單地說,就是財政收入增長過快,而社會整體收入的增長落后于政府收入增長。政府公開統(tǒng)計的稅收收入的增長速度本來就已經很快,政府還獲得大量非稅收入,其中特別重要的是各級政府的土地出讓金收入。這樣算下來,政府收入的年增長率都在20%以上,高于民眾的收入增長水平。
政府解釋說,政府收入增長較快的主要原因是經濟快速增長。但是,假如稅制合理、政府權力受到有效約束,那經濟快速增長應當同時惠及政府與民眾。
出現(xiàn)現(xiàn)在這種狀況主要是歷史與制度的原因,政府收入項目在很大程度上是政府單方面確定的。于是,稅制的設計本身就有利于政府增加收入。比如,當初制定稅率時,政府以實際征收率較低為由制定較高稅率。而在稅收征管水平大幅度提高之后,卻遲遲沒有下調稅率。至于土地出讓金等非稅收入,地方政府更是直接以壟斷經營者身份進入市場,高地價的負擔則由民眾承擔了。
第三,政府的財政資金在支出的時候同樣存在失衡。
在政府收入快速增長的事實下,假如這些稅收收入能夠高效率地用于民眾福利,那民眾是可以接受這一現(xiàn)實的。西方一些福利國家的民眾稅負確實高于中國——經常也有官員說,中國的宏觀稅負不算高,相比于發(fā)達國家,還有提高空間。
但官員說這些話的時候似乎忽視了中國財政預算制度的缺陷,這種缺陷導致政府取之于民的資金,未必能夠高效率地用之于民。
首先,大量政府收入尚沒有進入預算,比如土地出讓金收入、預算超收部分,政府是怎么花的,無人知道,民眾當然有理由懷疑政府沒有讓這些錢用得其所。事實上,從預算就可以看出來,政府的錢確實花得不甚合理——中國行政管理費用在財政支出中所占的比例,名列世界前茅。
相反,民眾福利支出卻有眾多改善余地,即便已經建立起來的國家福利體系,也經常產生逆向再分配效應——收入相對較高、較穩(wěn)定的群體,尤其是政府雇員,福利最高,而最需要國家福利的窮人,包括農民人口,卻曾長期普遍被排斥在國家福利體系之外。
財富配置的民主
正是由于財富的創(chuàng)造與分配過程中缺乏足夠公平的規(guī)則體系作為基礎,所以,中國的財富創(chuàng)造速度盡管很高,但財富仍難以完全擺脫經濟、社會、精神等方面的問題。
在中國的背景下,財富的公正分配,僅靠福利政策是不夠的——上述財富配置失衡的根源是財富創(chuàng)造與分配的一些環(huán)節(jié)都程度不等地存在規(guī)則、制度扭曲現(xiàn)象,所以重要的是調整這些規(guī)則、制度。
首先,按照法治原則確保市場參與主體的平等地位。假如企業(yè)與勞工處于平等的政治與法律地位,那么,雙方進行公平的談判,確定能夠承受的工資、福利水平,既可使勞工工資與生產效率同時提高,又不至于給企業(yè)帶來無法承受的成本。假如打破國有企業(yè)的特權地位,市場更加開放,那國有壟斷企業(yè)的收入自然會趨向社會平均水平;謴拓敻慌渲闷胶,就是讓民眾在市場過程中享有平等的自由和權利,政府公正地充當裁判,不偏袒任何一方。
其次,按照憲政原則,重新設計政府與社會之間分配財富及財政支出的制度框架。政府需要掌握一定資源,但政府應當掌握多少資源?這不應由政府單方面決定,而應通過公共選擇過程,由民眾通過其代表機構來決定;谶@一結果,或者繼續(xù)加稅,或者減稅,都具有程序上的合法性。當然,政府所支配的資源如何花費,同樣需要由民眾通過其代表機構來決定。
歸根到底,當代中國理順財富配置平衡的關鍵是,在國家與民眾之間建立一種新型關系,其核心原則是民主與公正。 (秋風)
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