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人大代表參與政府預(yù)算案的決策討論，使政府的財政支出走向透明、公平、接受公眾監(jiān)督，溫嶺開了個好頭
2月24日下午，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)塘下片代表團除領(lǐng)銜代表莫海亮以外的15名鎮(zhèn)人大代表離開會場，抗議該代表團提出的“關(guān)于增加塘下片教育資金投入”的議案并沒有被人大主席團采納。
在新河鎮(zhèn)黨委書記朱寶卿和新河鎮(zhèn)人大主席林仁福的解釋勸說下，退場的代表們才返回會場，繼續(xù)參加新河鎮(zhèn)第十五屆人民代表大會第三次會議。
“人大代表退場表示抗議，這在全國恐怕也是第一次。”溫嶺市委宣傳部理論科科長、溫嶺市民主懇談工作辦公室副主任陳奕敏回憶起當(dāng)時的情景，仍然很興奮。
這是新河鎮(zhèn)實行“參與式預(yù)算”的第四年。
此外，溫嶺市的箬橫鎮(zhèn)、澤國鎮(zhèn)、濱海鎮(zhèn)和大溪鎮(zhèn)四個鎮(zhèn)也在今年首次試行“參與式預(yù)算”——人大代表參與政府預(yù)算案的決策討論。
財富民主之風(fēng)不僅在這里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級推開，也開始擴展到市一級政府——1月13日，“2008年部門(交通)預(yù)算民主懇談會”，溫嶺市委、人大、政府和16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的代表以及部分離退休代表參與懇談，對溫嶺市交通部門的預(yù)算編制提出意見建議。
民主協(xié)商3.0：參與式預(yù)算
除了創(chuàng)辦第一家股份制合作企業(yè)、迎來新世紀(jì)第一縷曙光，溫嶺還有第三張城市名片：“民主協(xié)商”。
1999年6月，浙江省在全省開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育活動。當(dāng)時溫嶺市松門鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)主動向陳奕敏提出，能不能做些創(chuàng)新。這次談話的成果是后來舉辦的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”。
論壇的形式類似記者招待會，干部當(dāng)面回答居民的各種提問，能解決的當(dāng)面解決問題，不能解決的需要給出措施和最后解決期限。
創(chuàng)辦者當(dāng)時并未想到這個小小的創(chuàng)新會走得這么遠。那次論壇有100多位居民自發(fā)前來參加，對大到投資環(huán)境、建設(shè)規(guī)劃，小到鄰里糾紛、液化氣價格等提出問題。當(dāng)年松門鎮(zhèn)就舉辦了四期類似的會議。
1999年底，溫嶺市委推廣了松門鎮(zhèn)的做法，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“民情懇談”“村民民主日”“農(nóng)民講臺”等多種活動形式。后來，這些形式多樣的民主對話活動統(tǒng)一更名為“民主懇談”，被推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政府各職能部門和非公有制企業(yè)。
開展得好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在年終考核時獲得“創(chuàng)新獎”，年底考核還可以多計入一分。
在不斷介入的學(xué)者和媒體的影響下，陳奕敏認為民主懇談不僅是思想政治工作的載體，更是基層民主的一種原創(chuàng)形式。2001年以后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始以民主懇談的方式就某些重大的決策議題征求公眾意見，并有選擇性地采納。
2005年，民主懇談進入第三個發(fā)展階段。溫嶺人開始利用民主懇談激活處于“不活躍”狀態(tài)的基層人大，試圖將游離于體制外的民主懇談會納入現(xiàn)行的制度框架內(nèi)。
也是從這一年開始，新河鎮(zhèn)的人大代表可以對鎮(zhèn)政府預(yù)算提出質(zhì)詢和修正。
充滿火藥味的人大會場
“程序安排我們就討論了十遍左右，最開始的那個方案被專家否定了，又制訂第二個。這次人代會只準(zhǔn)備了一個月，是最倉促的一次�！毙潞渔�(zhèn)黨政辦副主任、人大政協(xié)干事張小鵬告訴《中國新聞周刊》記者。
根據(jù)《新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談實施辦法(試行)》，在人代會召開之前，由鎮(zhèn)人大主席團領(lǐng)導(dǎo)下的人大財經(jīng)小組組織預(yù)算報告初審民主懇談會。不是人大代表的普通民眾也可以參與，報名被批準(zhǔn)參會后，分為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會三個專門小組進行討論，各小組形成預(yù)算初審報告。
2月23日下午，在新河鎮(zhèn)政府五樓會議室召開的新河鎮(zhèn)2008年預(yù)算草案初審會議上，社會事業(yè)組要求追加老城區(qū)改造、塘下片教育投入、綜治、歷史文化遺產(chǎn)修復(fù)、農(nóng)民健康體檢工程、健康俱樂部建設(shè)等支出。其他兩個小組也各自提出了預(yù)算各項增減的建議。
當(dāng)日下午各代表團審議鎮(zhèn)政府、人大兩個工作報告及預(yù)算草案。
根據(jù)新河鎮(zhèn)《2008年財政預(yù)算細化說明》顯示，2008年新河鎮(zhèn)計劃收入15530萬元，其中的最大收入是土地出讓金返還，預(yù)計9990萬元。計劃支出15500萬元，最多的是城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)支出，共計6530萬元。包括項目征地報批成本3000萬，各地塊配套基礎(chǔ)設(shè)施支出1100萬，各地塊政策處理費用300萬元，江濱公園建設(shè)350萬元等。
4年的參與式預(yù)算實踐極大地提高了人大代表的參政議政水平，代表們發(fā)言尖銳積極，不少代表還保留了去年的預(yù)算草案，拿出來與今年的對比。
2月24日上午，預(yù)算民主懇談會舉行，人大代表開始審議預(yù)算報告，鎮(zhèn)政府負責(zé)人回答人大代表提出的詢問，政府根據(jù)懇談內(nèi)容修改預(yù)算。這次還增設(shè)了一個環(huán)節(jié)，各團可以由領(lǐng)銜代表與普通代表商議，五人聯(lián)名提出修正議案。
肖家橋村代表顏瑋鈞提出，農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路經(jīng)費目前只有80萬元，應(yīng)該增加到100萬元。他還建議對農(nóng)村4米寬以上的村道進行補助，建議從交通尾欠工程一項和疾病防治一項各減少10萬元。
對此，新河鎮(zhèn)鎮(zhèn)長郭海靈答復(fù)，如果按這樣的標(biāo)準(zhǔn)，補助范圍一下子就很大了，經(jīng)費將遠不止20萬元，而是后面再加個0，所以這一項還是要堅持原來的政策。
上莫村代表莫海亮則提出塘下中學(xué)門口交通環(huán)境比較差、還沒有操場等，遠遠比不上新河鎮(zhèn)中學(xué)和長嶼中學(xué)，應(yīng)該加大投入。為了計算出相對可靠的數(shù)據(jù)，他不但請來列席的塘下中學(xué)校長，還專門打電話叫來下林小學(xué)校長，計算出應(yīng)該加大投入到200萬元。
此外，他還提出，預(yù)算細化仍然不夠，如支出方面的第一項里各地塊“政策處理”(即付給農(nóng)民的土地征用費)300萬元，到底用于哪些地方？
副鎮(zhèn)長黃文燁當(dāng)場答復(fù)他關(guān)于學(xué)校建設(shè)的問題：鎮(zhèn)里確定2008年為“校網(wǎng)調(diào)整年”和“校舍建設(shè)年”，需新建部分教學(xué)樓、食宿樓。因為塘下片的下林小學(xué)暫時保留，所以沒有大的建設(shè)項目，但這不意味著不投入。比如，校建工程有750萬元的預(yù)算。如果有項目，這筆預(yù)算就可以支持，如塘下中學(xué)校門口環(huán)境改造、下林小學(xué)的食堂建設(shè)、塘下小學(xué)的電腦室建設(shè)等，已經(jīng)都有過投入。
對于預(yù)算細化不夠的問題，黃文燁沒有回答。
但塘下片的其他代表對此答復(fù)不滿意，于是出現(xiàn)開頭退出會場的那一幕。
最后，在收到的17個修正案中，除了與預(yù)算無關(guān)的、政府已做修改的及協(xié)商解決的提案，只有老城區(qū)改造和通向旅游景點長嶼洞天的長麻路建設(shè)兩個修正案參加票決。表決結(jié)果出乎政府工作人員的預(yù)料，這兩個修正案都因反對票超過半數(shù)而沒有獲得通過。
“各個代表團都是從自己村的利益出發(fā)提出修正案，馬上進行票決很難獲得通過。這里明年我們會增設(shè)一個環(huán)節(jié)，安排各個代表團游說、彼此妥協(xié)的時間，此后再進行票決。”陳奕敏說。
對預(yù)算修正案投票表決，不是人大常用的舉手表決，也是此次“參與式預(yù)算”的新亮點。
“中國人都講‘面子’，怕得罪人，即使心里不同意也不敢不舉手，用舉手表決修正案難以表達代表的真實意愿�！睆埿※i說。
政府壓力減輕了
票決預(yù)算修正議案之后，人大代表全體舉手通過了《新河鎮(zhèn)2008年預(yù)算修改方案》，這個方案對預(yù)算草案做出五項修改，如：交通運輸支出中農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路支出增加20萬元，綜合治理支出增加50萬元。城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)中項目征地報批成本減少50萬元，各地塊政策處理費用減少20萬元,等等。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政問題比較多，收支平衡壓力大，教育支出、社會保障支出和社會事業(yè)等剛性支出加大了，民生工程、社會事業(yè)工程不斷增多。蛋糕就這么大，怎么分？政府的壓力也很大�！毙潞渔�(zhèn)鎮(zhèn)長郭海靈告訴《中國新聞周刊》記者，“現(xiàn)在讓人大代表參與預(yù)算，預(yù)算制定更加合理，也更能反映群眾的意愿。也減輕了鎮(zhèn)長的壓力。財務(wù)公開透明，支出按照預(yù)算來執(zhí)行，村一級來要錢上項目的現(xiàn)象減少了�！�
據(jù)他介紹，在財政預(yù)算執(zhí)行半年以后，還要開一次民主懇談會，請人大代表來對預(yù)算大方向進行調(diào)整。每個季度政府都會向財經(jīng)小組、人大主席團匯報預(yù)算執(zhí)行情況，接受監(jiān)督。
人大代表講“實惠”
莫海亮遞過來的名片上，在自己公司的名稱下面，還用紅字印著“溫嶺市第十四屆人大代表”。
“農(nóng)民群眾就是‘實惠’，大家都關(guān)心自己的切身利益。參加預(yù)算審議一方面是規(guī)范政府行為，一方面財政預(yù)算合不合理，也對老百姓影響很大。”莫海亮說。
競選人大代表，是最近幾年溫嶺商人中的熱門活動。張小鵬說：“一是有政治地位；二是顯示了一種信譽，和人大代表做生意會比較放心；三是方便和政府打交道，也能參與政治，說得上話，爭取自己的利益。”
顏瑋鈞是肖家橋村村主任，今年是他當(dāng)村干部的第26年，市人大代表第18年。去年他當(dāng)選鎮(zhèn)人大代表，提了個加強工業(yè)區(qū)投入的修正案。當(dāng)記者問他為什么提這個時，他略有些不好意思地說，因為家里開了個小廠，做機械的。
當(dāng)人大代表并不是從天而降的桂冠。據(jù)張小鵬說，競選鎮(zhèn)一級人大代表大概要花10萬到20萬元，競選市人大代表要花50萬元。這些錢大多花在請選民吃飯，在當(dāng)?shù)剞k公益事業(yè)，比如為當(dāng)?shù)氐睦夏陞f(xié)會捐錢、修路等。
根據(jù)《新河鎮(zhèn)第十五屆人大代表大會代表情況表》顯示，絕大多數(shù)人大代表是村干部或者曾經(jīng)擔(dān)任過村干部。村干部的選舉更為昂貴。選村長至少要花50萬，花200萬還沒有競選上的并不罕見。
不排除部分富裕了的商人追求政治地位參選，但巨大的土地轉(zhuǎn)讓利益驅(qū)動也不可小覷。當(dāng)?shù)鼐用駨埇|瓏告訴記者，尤其是城郊農(nóng)村的土地升值很快，村委會參與土地流轉(zhuǎn)權(quán)力很大。比如給政府的價格是十幾萬元一畝，卻只需要給農(nóng)民兩萬多元一畝。巨大的利益導(dǎo)致干群矛盾尖銳，相關(guān)事件也曾經(jīng)發(fā)生過。
2005年，新河鎮(zhèn)第一次搞參與式預(yù)算，莫海亮沒有發(fā)言，他記得那時候經(jīng)常冷場，主持人不斷地調(diào)動氣氛，叫人發(fā)言�！拔以诳�，到底發(fā)言了有沒有用，年底看決算報告，他們還真按照預(yù)算實行了。現(xiàn)在感覺發(fā)言比不發(fā)言好。”他說。
每一個來溫嶺的專家和記者幾乎都會問陳奕敏，溫嶺的民主協(xié)商如何制度化，陳奕敏開玩笑說：“制度化？化不了�！�
雖然現(xiàn)在和人大制度結(jié)合，但民主協(xié)商的前路依然有太多的不確定性。對此，陳奕敏的期望很小也很大。
在他看來，重要的是對老百姓進行民主熏陶，讓民主成為他們的習(xí)慣和生活方式。 (周麗娜)
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