為克服和解決機構重疊、職能交叉、權責脫節(jié)等政府管理問題，市場經(jīng)濟比較成熟的國家率先探索并實施了大部門體制改革

　　在現(xiàn)代化的過程中，許多國家在不同程度上陸續(xù)采用了以市場為導向來推動經(jīng)濟發(fā)展，以政府為核心和通過第三部門的配合來強化社會管理的思路。所以，各個國家在政府職能與政府機構設置方面出現(xiàn)了一些帶有相當普遍性，并且被實踐證明有其一定合理性的做法。但是，受經(jīng)濟發(fā)展狀況、政治文化傳統(tǒng)、法治建設程度等因素的制約，各國政府機構設置依然存在很大差異，并都在努力保持自己的某些特色。這種共性與個性的交互作用，為各個國家在政府機構設置方面既相互借鑒又合理保持特色提供了空間。

　　“大部門體制”就是為了克服和解決機構重疊、職能交叉和權責脫節(jié)等政府管理問題，由市場經(jīng)濟比較成熟的國家，率先探索并逐步實行的一種行政管理模式。

　　設置多少核心機構比較合理

　　所謂中央政府核心機構，在國外一般是指參加內閣的部級首長領導的中央政府的主要組成部門，也有人稱其為內閣機構。不過有些國家并沒有明確的內閣設置，所以通稱為中央政府核心機構。它大體相當于我國的國務院組成部門。

　　在已經(jīng)加入聯(lián)合國的200個成員國中，本課題組重點考察了兩類國家，一類是普遍實行市場經(jīng)濟并且經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的國家，以經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)的29個成員國為代表；另一類是處于市場經(jīng)濟轉型中的大國和發(fā)展中大國，主要包括俄羅斯、印度、巴西等7個國家。

　　在經(jīng)合組織成員國中，從數(shù)量考察，中央機構設置最多的是新西蘭，現(xiàn)政府的核心機構約有30個(一個內閣部長往往兼任幾個部的首長，內閣部長人數(shù)只有19人)，其次是加拿大26個，其他國家都在20個以下。其中，澳大利亞和英國19個，美國和法國15個，德國14個，日本12個，機構設置最少的瑞士只有8個。中央政府核心機構設置數(shù)量平均為16個。與我國國務院目前有28個組成部門相比較，數(shù)量相對較少。

　　從具體部門設置看，則呈現(xiàn)“共性”與“特色”的結合。經(jīng)合組織成員國的中央政府核心機構中，大約1/3名稱與職能相同，比如普遍設有國防部、財政部等；大約1/3的部門名稱和職能基本相同或相近；其余則根據(jù)各國國情有所不同。比如，美國設有退伍軍人事務部，韓國設有統(tǒng)一部，澳大利亞現(xiàn)政府則設置了氣候變化部。

　　在中央政府部門設置上，較充分地實行了大部門體制。比如，普遍設置了大農業(yè)部、大交通部和大環(huán)境部，分別綜合負責農、林、牧、漁業(yè)政策，陸、海、空交通運輸政策和環(huán)境保護政策等相關的政府事務。

　　處于市場經(jīng)濟轉型期的印度、印尼、俄羅斯、阿根廷、埃及、巴西和南非等國家，中央政府核心機構的設置數(shù)量總體相對較多。其中數(shù)量最少的阿根廷只有11個，俄羅斯15個，其他幾個國家都在20個以上，印度最多，共設41個部門。7國平均為28個。由于機構數(shù)量多，具體機構設置的差異也比較大，其中阿根廷和俄羅斯聯(lián)邦政府的大部門設置相對較好。在俄羅斯，代表性的大部門設置有衛(wèi)生與社會發(fā)展部、交通部等，前者統(tǒng)籌負責醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)以及消費者權益保護等多項政府職能，后者則全面負責陸、海、空交通運輸以及國土測繪與制圖等政策。而部門較多的國家無所謂大部門體制。

　　英國最早實行大部門體制

　　經(jīng)合組織國家，特別是美、英、法、日、德等主要發(fā)達國家，中央政府核心機構數(shù)量不多，相對精干，究其原因，很大程度上得益于大部門體制的實行。

　　英國是發(fā)達國家中較早實行大部門體制的國家。20世紀60年代后期，英國開始在內閣中組建被稱為“超級部(giantdepartment)”的大部門，擴大業(yè)務管轄范圍，將多種內容和有聯(lián)系的事務交由其管理。如1964年將原有的國防部、海軍部、陸軍部和空軍部合并為新的國防部，1968年外交部和聯(lián)邦事務部合并為外交和聯(lián)邦事務部，社會安全部和衛(wèi)生部重組為衛(wèi)生和社會安全部，1970年住房和地方政府部、公共建筑與工程部、運輸部合并為環(huán)境事務部，貿易部和技術部合并為貿易與工業(yè)部，海外發(fā)展部并入外交與聯(lián)邦事務部。

　　經(jīng)過歷屆內閣的不斷調整，到本屆布朗內閣，核心機構共設置19個。具有代表性的“超級部”主要包括文化、信息與體育部，商務、企業(yè)與規(guī)制改革部，環(huán)境、食品與農村事務部等。其中的商務、企業(yè)與規(guī)制改革部整合了過去的貿易與工業(yè)部的全部職能以及內閣辦公室的部分職能，全面負責企業(yè)與商務關系、地區(qū)發(fā)展、市場公平、能源政策以及經(jīng)濟規(guī)制管理與改革事務等。

　　法國中央政府各部的設置沒有具體的法律規(guī)定，一般由總理在組織政府時根據(jù)需要確定。19世紀下半期，法國中央政府只有5或6個部的設置，而到了第五共和國時期，中央政府最多曾設置約30個部。其后，法國政府也進行了大部門體制的探索和改革。本屆政府在薩科齊于2007年當選總統(tǒng)并任命菲永擔任總理后，宣布中央政府由15個部組成，其中的經(jīng)濟、財政與就業(yè)部和環(huán)境、發(fā)展與海洋部等，均為典型的大部門。例如，環(huán)境、發(fā)展與海洋部綜合負責資源、國土與政策、能源與氣候政策、可持續(xù)發(fā)展政策、災害防治政策、基礎設施建設與交通政策等。

　　日本的大部門體制改革

　　日本中央政府2001年正式實施以大部門體制為重點的行政改革，主要目標是為了克服“部門主義”，核心內容是重組原有的22個省廳。重組原則包括依政策課題、施政目標與任務，重新按相同或相近職能組合部門，并重視部門的統(tǒng)合性與整體性；利益相反與性質不同(如經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護)的業(yè)務要盡量放在不同部門；部門之間在規(guī)模和權限方面要盡量保持均衡。

　　按照這個原則，中央政府核心機構大幅削減為12個省廳。原有職能重復或互補性高的11個省廳，統(tǒng)合改組為4個省，原郵政省、自治省、總務廳合并為總務省，文部省、科學技術廳合并為文部科學省；厚生省、勞動省合并為厚生勞動省；運輸省、建設省、北海道開發(fā)廳、國土廳等合并為國土交通省。環(huán)境廳升格為環(huán)境省。其他七個省廳則根據(jù)任務需要，重新調整職能和負責的業(yè)務。

　　與上述省廳部門重組相配合，建立了三個層次的中央省廳間協(xié)調機制：一是在首相的直接領導下，由內閣官房(相當于我國的國務院辦公廳)主導的部門協(xié)調，為最高協(xié)調機制；二是由首相就特定政策問題任命的“特命內閣大臣”主持召開相關閣僚聯(lián)合會議，協(xié)調省廳間的問題；三是省廳部門間的直接協(xié)調機制，一般特定政策問題由該政策的主要負責部門擁有協(xié)調權，其他部門參與配合。

　　在規(guī)劃和實施大部門體制改革過程中，日本政府專門成立了由首相直接領導的“行政改革會議”，吸收專家和社會有識人士參與，充分研討，獨立形成改革建議，政府對建議給予最大限度的尊重。同時，在部署改革過程中，堅持立法先行，到2001年改革正式實施，共提交立法機關審議通過了數(shù)十部相關法律，保證了改革的規(guī)范性和嚴肅性。在2001年中央政府改革的基礎上，近年日本的地方政府也積極推行大部門體制改革。

　　幾點啟示

　　其一，從大部制實施比較充分的國家來看，中央政府核心機構的理想設置數(shù)量似乎應該控制在20個以下。目前我國國務院組成部門有28個，同一些發(fā)展中大國相比似乎并不顯多。不過，考慮到國務院還有1個直屬特設機構、14個直屬機構、5個辦事機構、18個部委管理的國家局和多個事業(yè)單位的存在以及施政過程中現(xiàn)實存在的“政出多門”、“九龍治水”等問題，進行大部門體制的改革和探索，顯然是必要的。從長遠目標看，在實施大部門體制的基礎上，將國務院組成部門的數(shù)量逐步調整到20個稍多一點，應當是比較理想的。

　　其二，在職能和任務整合的基礎上探索試行大部門體制，是克服部門主義的有效途徑，這已經(jīng)為很多國家的行政改革經(jīng)驗所證明。

　　其三，在積極探索實行大部門體制的同時，也應注意組建大部門要有一定的限度。首先，任務和利益取向相沖突的政府職能不宜放在一起，由一個部門負責施行；其次，在組建大部門時，也要考慮部門之間力量和規(guī)模的平衡，大部門不宜規(guī)模太大，以致成為超越同一系列的其他部門之上的“部上之部”，那樣，反而會造成變相增加行政層級等新的行政管理問題。

　　其四，從英、法、日等國大部門體制改革的經(jīng)驗看，作為重大的行政管理改革措施的出臺，需要從國情和現(xiàn)實出發(fā)，逐步展開，不可操之過急。同時，借鑒日本的經(jīng)驗，大部門體制改革，應堅持依法展開，通過立法機關的審議，以法律的形式對行政改革作出明確和具體的規(guī)范，有助于保障改革實施過程的嚴肅性。

　　其五，在中央政府推動大部門體制改革的同時，可以而且應該鼓勵地方各級政府也作積極的探索。在這個問題上，中央政府部門要堅決克服“上下對口”“左右對齊”的慣性思維。(文/南開大學周恩來政府管理學院課題組，本文由賈義猛執(zhí)筆)