公眾參與是近30年來在法治發(fā)達(dá)國家發(fā)展起來的一種有效的民主形式，它成為有效化解政府在決策中失誤產(chǎn)生的社會矛盾，矯正市場經(jīng)濟(jì)社會中片面追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視人的生存權(quán)利的傾向，也是政府和商人們避免經(jīng)濟(jì)損失和投資風(fēng)險的有效制度防范措施。

　　廈門PX事件在公眾的強(qiáng)烈參與下，當(dāng)?shù)卣�府順�?yīng)民意，作出了PX項(xiàng)目遷址的決定，贏得了公眾和媒體的一片好評。從公眾參與的個案上來講，這確實(shí)是一個成功案例。從政府決策角度看，也越來越尊重民意，是一個不小的進(jìn)步。真是值得高興和慶賀。

　　然而，當(dāng)筆者冷靜一想，就高興不起來了。個案畢竟是個案，廈門PX項(xiàng)目在公眾的強(qiáng)烈反映下，改變了錯誤的決策。但當(dāng)?shù)卣�府在這個項(xiàng)目決策上被迫聽從了民意，也不能保證下一個決策仍會如此。我們更不知全國是不是還有類似PX項(xiàng)目仍在當(dāng)?shù)卣�府的擅斷下上馬。

　　還讓筆者感到痛心的是，由于這個項(xiàng)目決策的錯誤，PX項(xiàng)目遷址造成的巨大經(jīng)濟(jì)損失將由當(dāng)?shù)卣�府埋單，誰對這一決策的巨大損失承擔(dān)責(zé)任？如果說公眾是寬容的，只要聽了公眾的意見，就不再追究誰的責(zé)任了，那我們至少應(yīng)該期待的是，當(dāng)?shù)卣�府�?yīng)該通過這一事件吸取教訓(xùn)，避免這類決策失誤的事情重演，這才是PX事件真正的意義所在。

　　如何避免PX事件重演

　　如何避免這類事件重演？需要建立公眾參與政府政策的法律制度。如果PX項(xiàng)目在當(dāng)?shù)卣�府決策之前就讓市民知道，并給市民參與發(fā)表意見的機(jī)會，就不會有后來群眾的強(qiáng)烈反響，也不會有造成如此巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

　　我們再聯(lián)想到去年另一件更有影響的公眾參與事件———重慶拆遷的“釘子戶”，也是由于當(dāng)?shù)卣�府拆遷缺少事先的公眾參與，以致出現(xiàn)公民在推土機(jī)前抵抗，又在輿論的壓力下，最后開發(fā)商與釘子戶談判協(xié)商，以合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式解決問題。據(jù)報，“釘子戶”在那里挺了3年，造成的經(jīng)濟(jì)損失可想而知了。

　　類似這樣涉及公眾利益的政府決策，在事先絲毫不征詢民意的情況下，導(dǎo)致上訪、訴訟、群體性事件，甚至流血沖突、自殺和殺人，成為這幾年社會矛盾的焦點(diǎn)之一。這些社會事件，既影響社會穩(wěn)定，又造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，還影響政府的形象。

　　如果有政府決策的公眾參與，這些問題和矛盾都會在事先得到化解。如果公眾參與政府決策成為法律制度的安排，就可避免類似事件在廈門、在重慶、在全國其他地方再發(fā)生。公眾參與是近30年來在法治發(fā)達(dá)國家發(fā)展起來的一種有效的民主形式，它成為有效化解政府在決策中失誤產(chǎn)生的社會矛盾，矯正市場經(jīng)濟(jì)社會中片面追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視人的生存權(quán)利的傾向，也是政府和商人們避免經(jīng)濟(jì)損失和投資風(fēng)險的有效制度防范措施。

　　如果一項(xiàng)投資在事先不征求利益相關(guān)人意見，而在實(shí)施中遇到當(dāng)事人的反對，無論是群體性的抵抗，還是司法訴訟，都會給投資者帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失。正是由于公眾參與在一個民主、關(guān)注民生和講理的社會的巨大社會功效，它才成為重要的法律制度，不僅是在立法的各個環(huán)節(jié)，還廣泛地體現(xiàn)在政府的各項(xiàng)公共事務(wù)的決策，包括環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生和教育政策、社會保障、政府預(yù)算等領(lǐng)域；體現(xiàn)在從政府決策，到政府執(zhí)法的各個階段和環(huán)節(jié)。法治發(fā)達(dá)國家的公眾參與民主制度的發(fā)展，對近幾十年來社會和諧和穩(wěn)定起了很大的作用。

　　公眾參與如何寫入法律

　　中共十七大的政治報告提出，從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與。推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。筆者呼吁我們的立法機(jī)關(guān)和政府部門，如果不是有意把十七大加強(qiáng)公眾參與的方針變成空談的口號，就請行動起來，把公眾參與寫入法律中和政府的決策程序中。

　　而如何寫進(jìn)法律，去年10月剛通過的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有很好的開始，如該法第26條規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”該法還規(guī)定了若干公眾參與的條款。

　　但是，僅有這些條款也不夠。還必須在具體的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施細(xì)則中，寫進(jìn)更詳細(xì)和更程序化的條款。把公眾參與變成規(guī)劃編制中的每個程序的重要環(huán)節(jié)：如編制規(guī)劃前就應(yīng)有民意的征集，規(guī)劃形成過程應(yīng)有重要內(nèi)容的公開咨詢，而不僅僅是規(guī)劃編制完成后的草案公告。在規(guī)劃執(zhí)行階段，更要有公眾參與，如每一個具體開發(fā)項(xiàng)目，無論是地方政府還是開發(fā)商的開發(fā)，要向規(guī)劃部門提出申請，規(guī)劃申請必須公告，特別要通告項(xiàng)目受影響的利害關(guān)系人。這是城市規(guī)劃公眾參與最為重要的一環(huán)。沒有這一步，公眾參與就可能流于形式，利害相關(guān)人的權(quán)利就難以保障。

　　要讓廈門PX事件和重慶“釘子戶事件”，不僅是一個地方政府尊重民意的個案，要讓地方政府為這些錯誤決策埋單埋得值，筆者建議廈門市政府以及各地的人民政府，把公眾參與寫入政府決策程序中去；建議有立法權(quán)的各級人大，把公眾參與寫入有關(guān)的法律和法律實(shí)施細(xì)則中去。

　　□蔡定劍(中國政法大學(xué)教授)