水危機下的水務變革

文．吳阿侖

　　持續多年的旱情使水資源危機格外突出，中國水資源管理體制改革已經時不我待

乾渴的土地

中國北方旱情嚴重，幾個月來，某村幾百口人都是從坑中一點一點淘水吃。

　　8月7日，按農歷的節氣是立秋。在北方，早、晚的空氣中已增添了些許涼意，但大半個中國還在被已經持續了半年的乾旱燒灼著。

　　據記者掌握的資料，今年以來全國21個省、區、市出現旱情，364座縣級以上城市缺水，涉及2198萬人口。其中，煙臺、威海、天津、大連、鄭州、唐山等城市缺水到了十分嚴重的地步。在中國氣象局國家氣候中心提供的一份歷年區域氣候乾旱指數變化圖上可以明顯看出，遼寧、河北、山東、山西、河南五省的區域乾旱指數已低于-2.0，屬于極旱。

　　據專家介紹，今年達到峰值的這場旱災其實早在1990年就已發端，至今已持續了十年多，只是在今年大旱的背景下，水資源危機才顯得格外突出。在河北張家口，一些村莊里的村民每天24小時的主要工作就是排隊汲水；山東威海市區在面臨斷水危機的情況下，被迫決定只在每天早上4點到8點、下午5點到晚上9點供水，其它時間停水，而水費的累進計費標準更是高得驚人：每人每月用水量在1噸以內每噸1.70元，超過1噸便是每噸40元。在天津，號稱全市的「最后一盆水」的于橋水庫歷史上蓄水量最多曾超過15億立方米，而今年六七月間已降至只有1億立方米�！高@點水只夠天津用一個月�！故兴�利部門有關負責人介紹道。目前天津已經開始實行定點、定量供水等管制手段。

　　一位水利專家指出，中國水資源總量雖位居世界第6位，但人均擁有的水資源量僅力世界人均水平的四分之一。另據資料，人均水資源占有量達到2000立方米，被聯合國可持續發展委員會認為是「可持續發展的標準」，而中國在此「標準」之下的省、自治區、直轄市竟有18個。

　　除了資源性缺水危機，另一種性質的缺水－－因污染造成的水質性缺水也日益嚴重地影響到人們的生活。1992年，長江水利委員會水資源保護局對長江流域進行過一次調查，其中上海、南京、武漢、重慶、攀枝花等21個城市被調查的790公里江段中，已形成約560公里的近岸污染帶。長江沿岸一些本來水源豐富的地區越來越受到水質性缺水困擾，被迫舍近求遠，花費巨資尋找第二水源地，或者大量開采地下水。武漢、南通等地多次出現水廠因水質污染而被迫停止供水的事件�！腹烙嫭F在的近岸污染帶要遠遠高于1992年的調查結果。」長江水委水資源保護局的一位負責人說。

　　「除了洪災、旱災，最可怕的就是污災�！顾畡諏＜�、法國蘇伊士里昂水務集團高級顧問高中在接受《財經》采訪時說：「在眾多有關水的問題中，水污染是破壞水體最嚴重而且最難根治的。」一項統計數據顯示，目前中國約有三分之一以上的工業廢水和十分之九以上的生活污水未經處理就排入河湖，成為水資源的第一大污染源。

水資源統一管理呼之欲出

　　一位水務專家對記者指出，類似2001年這樣的周期性乾旱期通常不會在短時間內扭轉。對待水危機，除了「有旱抗旱」的傳統解決途徑，還必須著眼水危機產生的根源：停止濫伐森林以保持水上、減少技術落后企業對水資源的過度消耗、理順缺乏調節作用的價格體系、節約生產生活用水等等。這些因素最終均指向一點，就是要改變不合理的水資源管理體制。

　　談起中國水資源管理方面的積弊，眾多業內人士都使用了同一個比喻－－「九龍管水」。也就是說，在計劃經濟條塊分割的管理體制下，水利部門是水的行政管理機構，主要對江河湖庫等水源地和農村水利、防汛抗旱負責。用水規劃則由規劃局或城市規劃委員會負責，城市供水、排水和城市地下水由城市建設部門負責，城市以外地下水由地礦局主管，城市排污由環境保護部門把關。一些城市還設有公用局、市政管委會這樣的機構，參與城市供、排水等環節的管理。所謂「九」，乃形容管水者之眾。如北京、天津等一些城市是「五龍」，有些地方則真是多達「九龍」，乃至「十龍」。

連年干旱，農民種地憂心忡忡。

　　在這種格局下，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回收利用。各個環節相互脫節，不僅影響到一個城市的正常用水和水生態環境，而且導致同一城市「一邊缺水一邊浪費水」、同一流域「上游用水拼命，下游無水要命」的荒誕情形。記者還了解到這樣的例子：城市向河道排污實際上是由水利部門與環保部門兩家主管，其中水利部門負責控制河道納污總量，而環保部門則控制所排污水的總量。這樣的后果不言自明：河道的枯水期和豐水期總在變化，一定質的污水在豐水期不會污染河道，而到了枯水期則會很嚴重，「治理污染」最后往往成了墻上的口號。

　　弊端甚多的管理體制也經常讓「節約用水」成為一句空話。近年，黃河流域年年出現斷流，下游如山東等人口和工業高度密集的省份用水越發困難，其中一個原因就是上游一些省份對黃河水的過度攔截使用。1999年初，水利部開始著手診治黃河斷流，主要措施是對沿岸城市實行強制性的分水定額，在河內保留生態用水，禁止流域內各地隨意截取。終于，黃河從2000年至今保持了未斷流的紀錄。

　　在接受《財經》雜志采訪時，水利部水資源司司長吳季松把加強流域統一管理看作是實行水資源統一管理的重要一步。過去雖然國內七大流域都有相應的主管機構－－流域委員會，但由于「這些機構法律地位沒有，行政地位不強」，沒能有效地發揮調配流域水資源的作用。吳透露，現在對流域機構的改革正在進行中，一是加強流域機構的執法地位，二是加強流域機構協調管理的能力，三是加大對流域機構的投入。

　　與這項改革相配合的是《水法》的修改。水利部配合國務院法制局對1988年頒布的《水法》的修改工作已頗有時日，今年，修改草案將提交全國人大常委會。《水法》一旦完成修改，得到加強的將不僅是流域機構的法律地位，水利部作為水資源統一管理領導者的法律地位也將得以明確。

水務局浮出水面

　　作為水資源統一管理的一部分，城市用水勢必實行統一管理。深圳被認為是中國城市水務改革的先行者。

　　早在1991年，當時「四龍管水」的深圳鬧起了嚴重的水荒，直接經濟損失達12億元。1993年，兩次暴雨釀成水災，又損失了14億元。條塊分割、互相牽制的「多龍管水」體制在這兩次水事件中表現出的無能與低效，令深圳市政府決心借鑒香港水務局的管理模式。1993年7月，深圳市正式成立了水務局，統一管理全市的水源開發。防洪排澇、水土保持和城市供水。改革的成果是，被現實逼著走上這條路的深圳水資源管理從此步人了規范的軌道。

　　吳季松在1999年末做過一篇題為《為什么要以水務局管理城市水資源》的報告，主張以水務局的管理模式來代替「九龍管水」的舊體制，從水源地到城市供水、排水、污水處理及回用實行「一條龍」管理。另外，城市周圍農村的水利也應納入其統一管理框架中。報告認為，這是協調緊缺的水資源、提高其利用效率的有效途徑。

　　此報告整理成文后經水利部部長汪恕誠批示推薦，在水利行業產生較大影響。至目前為止，全國各地實行水務局管理模式的縣、市級以上城市有570多個，占全國縣市總數的1/4左右；其中地級市以上的城市有25個，省級和副省級城市則出現了上海和深圳。深圳、黑龍江、□西、呼和浩特等地推行水務局體制后被認為取得了很好的成效。去年5月，在水利部直接指導下成立的上海市水務局，據稱是迄今為止國內向水資源統一管理體制方向邁進得最為徹底的一家（參見輔文《上�！杆�變」》）。

　　記者獲知，今年上半年，國務院委托中央編制委員會牽頭，聯合水利部、建設部等部門對全國水資源管理狀況進行了一次調研。國務院一位領導看到調研報告后所做的批示是：中央不要干預地方的水務局，讓地方自行實踐。

用水價擰緊龍頭

　　對水資源進行統一管理，水的價格是個重要環節。

　　去年10月，水利部部長汪恕誠在一次報告中提出了「水權」這個概念，認為水作為一種稀缺資源，其使用權是有價的，不同地方可以通過定價原則來配置水資源，這有助于在市場經濟環境中使緊缺的水資源得到合理配置。

　　而現行水價管理則有不合理的一面，一位不愿透露姓名的水利專家認為，它在考慮企業利潤的同時，忽略了水資源的費用。水價在很大程度上不能按水資源管理、保護和供水的全部成本來確定。記者從水利部獲悉，水資源費與自來水廠制水的成本體現在水價中，應是1比9甚至2比8，而現在的實際水價中幾乎不包含水資源費－－即使有的話，也只是每立方米零點幾分錢，還往往收不上來。結果便是對水源地的管理和保護缺少運營資金。
有鑒于此，水價改革作為統一管理中的一個關鍵環節，成為水利部意圖干預的事情。據悉，水利部正在為制定《水務局管理條例》而加緊調研。據水利部透露，在此《條例》中，提高水價所得利潤被規定流向四個方面：一是增加水資源費；二是自來水公司在保證「優質」供水基礎上的合理利潤；三是節水的技術改造和推廣；四是污水處理廠運行費用。

　　在水利部看來，水價不僅體現了稀缺資源的價值，而且還是一種調節杠桿，可以促使水循環里的各個主體積極行動起來，使水的用戶產生一種發自內心的節水動力�！竷H僅從水費這個環節上就可看出，不進行統一管理是不行的。」吳季松說。

由誰進行「統一管理」

河北省懷來縣的山村坡地干旱異常。

　　據記者了解，水資源統一管理已經成為眾多水務專家的共識，但對實行怎樣的統一管理卻存有爭論。換句話說，各個城市的水務局與中央的哪一個部門對口，是業內人士頗為關注的問題。水利部一位不愿透露姓名的官員認為，一些部門爭的并不是整個水資源的管理權，而是「老想管住中間的某一段」。在他看來，水資源是一個完整的循環圈：所謂「供水」，從廣義上講包括水源、從水源地向城市輸水、城市供水三十環節。其中，水源地的管理和保護、向城市水廠輸水環節是水利部門在管，而城市污水最后還是排放到歸水利部門管轄的河道�！高@就說明水循環的主要環節是水利部管的�！�

　　建設部城市水資源中心主任邵益生接受采訪時則表示，目前所進行的水資源統一管理體制改革，有一種「強化部門行政職能」的傾向。邵認為，這種現象不一定有利于水資源的管理�！钢袊�這么大，水的問題又非常復雜，它不是某一個政府部門可以管得過來的。」

　　邵特別強調，水資源管理不宜提倡「從源頭管到龍頭」的方式�！附y一管理統什么？是要統一政策法規，統一規劃，進行一體化管理，而不是要搞某一個政府部門的一家管理」；「統一管理搞成一家管理，很容易出現政企不分的情況，造成改革的倒退。」在邵益生看來，國內眾多城市成立的水務局中，有不少不過是原來的水利局改了名稱，并非是真正的統一管理體制。「一些地方甚至是上級行政主管部門用錢的力量推動著完成了改革�！�

　　這種擔憂并非沒有緣由。記者在采訪中了解到，某市水利局即將上馬的一項水環境治理工程等待上一級部門的撥款，上級便將「必須完成水務局體制改革」作為撥款的前提條件，否則工程款項就拿不到手。

　　邵益生理解中的合理的水資源統一管理體制，概括起來是「小中央，大地方」的利益協商機制。「中央沒有必要用一個龐大的行政主管機構來進行過多的干預�！怪醒爰壷鞴軝C構只須負責法律、政策的制定，進行一些總體規劃并實施監督權。管理的重心在流域和城市這兩級。「現在的流域機構只是政府部門的派出機構，事實證明它無法管好一個龐大的流域�！顾�說，流域應該建立董事會性質的管理委員會，流域機構主要起協調作用，其中有很多專家，很多技術人員，決策權在董事會。

　　水務專家、法國蘇伊士里昂水務集團高級顧問高中也持與邵益生類似的觀點。他在接受采訪時說，流域委員會應是一個由流域周圍各個城市的市長、專家、一些大的受益方和受損方－－比如工業、農業方面的用水大戶和污染大戶－－共同組成的協商機構，對水資源的保護和分配等問題通過協商解決。委員會直接對中央主管機構負責，在委員會下還有常設執行機構，負責日常管理。據介紹，法國、以色列等國家采取這種制度就取得了很好的效果。

　　高中還認為，中央一級也應該成立直接由國家總理或副總理牽頭的水務委員會，作為全國性的水資源協調管理機構，或者乾脆成立水務部，作為中央級「一龍管水」的行政主管機構�！杆�利部的局限是，它是以管理水源地和水利工程為主，不一定熟悉城市水務，權威性也不夠高，可能出現地方‘大員’不服管的情況�！�
基層的實踐在進行，理論上的探討也在繼續。中國的水資源管理體制改革還處于摸索階段，但解決水資源危機的急迫性已經令人無法坐視。

　　摘自《財經》2001.8

.本網站所刊載信息，不代表中新社觀點。
.刊用本網站稿件，務經書面授權。