原題：比例原則與行政執法沖動

　　公安部交通管理局日前下發通知,要求正確處理教育與處罰的關系,切實將促進社會和諧作為執法工作的最終落腳點,突出執法的社會效果；對嚴重影響交通安全、人民群眾關注的嚴重違法行為依法處罰,對輕微違法要以教育為主,不能因執法不當激化矛盾。

　　武漢市早前出現過交警當場報復提意見司機的一幕,再加上近來屢發的暴力襲警事件,使得這一通知的下發具有耐人尋味的背景。毫無疑問,此通知是針對交管系統內部的執法行為,但“不能因執法不當激化矛盾”則具有放之四海而皆準的通用性,所有行政執法領域都須以此為鑒。

　　隨著上海襲警事件細節的進一步披露,當年“盤查”錄音的出現,我們開始思考是什么動機促使楊佳不顧一切地沖入警局行兇,奪去6人的性命。上海警方的一位官員透露,警方內部也在進行反思,而他認為根源在于“盤查”缺乏人性化的制度設計。盤查時,楊佳發出“為什么單單挑我”的質疑或許存在一定的現實意義,但警方“盤查”同樣具有不可否認的正義性,如果非追究警方為何不選別人而選擇他,這恐怕是一種苛求；如果以此來質疑、限制、甚至對抗執法,后果必將是行政機關的消極執法。出于執法部門的職業直覺也好,個人經驗也罷,偏見,總是存在的。即便在以自由民主著稱的美國,這種發自深層價值觀的偏見仍難以消弭———影片《Crash》(中文譯名《撞車》)以美國大片少有的人性視角揭示美國內部根深蒂固的歧視現象,發出了“我們以為我們是誰”的心靈拷問。

　　有人認為,我國社會普遍存在的問題是,不患無法可依,而患選擇性執法；不患沒有標準,而患標準因人而異。然而,問題的關鍵在于我們是否能建立一種制度遏制這種不擇手段的沖動,保障所有弱者都有與強者博弈的機會。既然偏見不能迅速得到彌合,執法總有顧此失彼的偏頗,公平正義的保障制度可能是我們唯一的出路。否則,當弱者的利益一再受到不公正的剝奪,底線一再遭到不應有的侵犯,“矛盾激化”恐怕只在朝夕之間。

　　正確處理教育與處罰的關系,“不能因執法不當激化矛盾”,在行政法上稱之為“行政比例原則”,這正是一種控制行政自由裁量權的制度設計。雖然目前我國法律中對比例原則尚無明文規定,但我國的一些相關法律的立法還是在一定程度上反映和體現了比例原則的精神。比例原則著眼于法益的均衡,以維護和發展公民權為最終歸宿,是指行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益,如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響,則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內,二者有適當的比例。通俗而言,就是當行政執法人員有多種手段可供制止違法行為時,應選擇最大限度減少行政相對人所受傷害的那一種手段。

　　此外,該原則亦廣泛使用于行政權力的約束方面。如果處以“負擔性處分”(如責令餐廳限期改善衛生)同樣可達成行政目的時(維持飲食衛生),則不可處“撤銷性處分”(如撤銷該餐廳之營業執照)。執法無可避免,我們應盡一切努力減輕執法所帶來的負面后果,為受侵害者提供有效的救濟程序,這正是設置行政比例原則的最終歸依。也只有堅守這一制度所構筑的防線,我們才能最大限度地遏制行政執法中所有不應有的沖動,緩和一切本應消失于無形的矛盾紛爭。本報評論員洪丹