第三部分 完善聽證制度 建立透明政府
主持人：
好的，觀眾朋友歡迎您收看我們的特別節(jié)目，剛才我們看到的是和我們聯(lián)動的幾家媒體，今天他們關(guān)注的一些焦點(diǎn)話題。
今天我們的演播室也請到了兩位嘉賓，先給大家介紹一下，一位是全國人大代表、全國人大法律委員會的委員張春生，你好。還有一位是全國人大代表、全國人大法律委員會的委員，同時(shí)是中國政法大學(xué)的校長徐顯明先生，歡迎兩位。今天我們來看看，我的個人網(wǎng)頁上也有一些觀眾留言，看看他們關(guān)注的話題是什么？這位觀眾說：“魯魯，你不是說中國焦點(diǎn)么？俺看好多人都在關(guān)心上學(xué)、看病，可你們有個選項(xiàng)是法制，咋沒啥人說呢？(俺就有好多不懂的，去年放鞭炮舉行的聽證我就不知道怎么參加，其實(shí)有好多事兒俺都想攙和攙和，聽證這個東西挺有趣的�！边@是關(guān)于聽證的，其實(shí)這個觀眾的留言，跟我們今天關(guān)注的話題還是一致的。因?yàn)榻裉炜戳诉@個留言以后，我就想到一個關(guān)鍵詞，“hearing”，有聽取民意的意思，聽證會在英文當(dāng)中也是這個詞，我們今天正好要談一談聽證的話題，所以請到了兩位嘉賓，說起這個聽證制度，可以說去年全國人大是開了聽證會的先河，全國人大首次就個人所得稅法的立法向全民聽證，背景在節(jié)目一開始先來回顧一下。
新聞片：首開先河的個稅起征點(diǎn)聽證會
解說：
2005年9月27號，全國人大在北京舉行了關(guān)于個稅起征點(diǎn)的聽證會，這是全國人大第一次舉行立法聽證會，也是迄今為止中國最高級別的一次立法聽證會，因此被稱為在中國法制進(jìn)程中，具有里程碑式意義的事件。人們關(guān)注這個第一次，不僅僅這個聽證會可以對公眾關(guān)注的個稅起征點(diǎn)的修改提出了很好的意見和建議，對于未來的立法起到參考的作用，還有一個意義，它為以后的立法聽證樹立一個樣本。參加聽證的20位公眾陳述人是從4982名申請人中連選出的，當(dāng)時(shí)主張個稅起征點(diǎn)維持1500元的6人，主張高于1500元的12人，主張低于1500元的2人，最終個人所得稅起征點(diǎn)調(diào)整為1600元，這個起征點(diǎn)也得到全國人大代表的認(rèn)可，一百元的變動雖然不大，卻是聽證會制度的完善和進(jìn)步。參加個稅起征點(diǎn)聽證會的一位申述人表示，自己在聽證會上的意見能夠最終影響立法決策，這是個稅改革的一小步，卻是民主進(jìn)程的一大步。
主持人：
個稅起征點(diǎn)聽證當(dāng)時(shí)也是各媒體關(guān)注的一個焦點(diǎn)，而且也是全國人大立法聽證的一個首開先河之舉，為什么會選擇個稅起征點(diǎn)這樣一個事情來進(jìn)行聽證呢？
徐顯明：
我來回答一下。我想有三個背景可以說明這個問題：
第一個背景是中國民主立法的進(jìn)程。我們的民主制度經(jīng)過五十幾年的實(shí)踐，已經(jīng)到了比較成熟的階段，當(dāng)談民主制度的時(shí)候，處在第一位的是民主選舉，但是民主決策是把它作為一個重要的內(nèi)容，當(dāng)然還有民主管理和民主監(jiān)督。而民主決策當(dāng)中，立法民主化可能是要放在首位給予考慮，所以中國一直在追求立法的民主化，這次吳邦國委員長所作的報(bào)告當(dāng)中，也非常清楚地說明了這一點(diǎn)，這是民主發(fā)展的一個結(jié)果。
第二個背景就是我們的社會價(jià)值觀正在調(diào)整，從效率優(yōu)先、堅(jiān)持公平正在走向公平正義，所以公平正義正在充實(shí)我們的價(jià)值觀。把公平放在社會價(jià)值的首選，就是要調(diào)整我們的管理制度，而公正一個重要的內(nèi)容，就是人文利益關(guān)系的調(diào)整，所以這次把個稅的起征點(diǎn)作為聽證的一個首選，我想和我們價(jià)值觀是聯(lián)系在一起的。
第三個背景就是我們和諧社會的背景。人和人之間利益的關(guān)系，是和諧社會當(dāng)中最重要的因素，構(gòu)建和諧社會要采取一個重要措施，就是要重新調(diào)整利益格局。個稅起征點(diǎn)的調(diào)整有利于廣大工薪階層和中低收入者。
考慮這三個背景，把它作為一個首選，既然有必然性，又有偶然性。
主持人：
聽證這個詞第一次出現(xiàn)在中國的法律條文當(dāng)中是什么時(shí)候？
張春生：
我們國家的聽證制度大概經(jīng)歷了一個從執(zhí)法的聽證到立法的聽證，這樣一個擴(kuò)大的過程。十年前有一個法律叫《行政處罰法》，為了保證處罰的公正，規(guī)定對于公民、法人如果進(jìn)行比較重的處罰，像沒收財(cái)產(chǎn)、吊銷執(zhí)照、大規(guī)模罰款，應(yīng)該舉行聽證會。后來的《行政許可法》、《物價(jià)法》都規(guī)定了相應(yīng)的制度。公元2000年，我們國家有一部《立法法》，就是規(guī)范立法制度的，它規(guī)定了全國人大常委會的立法，還有地方人大的立法，都可以運(yùn)用聽證會的形式，來直接聽取公民的意見陳述。大概我們經(jīng)歷了這么十年的過程。
主持人：
我也看了一下，比如《行政許可法》當(dāng)中，其中是專門列出了一章，就是第四節(jié)，其中一章一節(jié)好多條文都是關(guān)于聽證程序的，規(guī)定的還是比較詳細(xì)的。比如說，聽證的七天前，把聽證的時(shí)間、地點(diǎn)通知給申請人、厲害關(guān)系人，而且要公開舉行等等。但是現(xiàn)在我注意到，也有一些人對這個程序提出了一個建議，這個程序能不能更完善？比如說誰來主持這個聽證會？請什么樣的代表來參加這個聽證會，這些程序方面還有很多需要完善的地方。不知道對于這樣的意見，兩位怎么看？
張春生：
我想就執(zhí)法聽證來說，它有一個相對的的程序的規(guī)定，現(xiàn)在看起來規(guī)定還比較粗，就立法來說，現(xiàn)在基本上還沒有程序操作的規(guī)定，我想這兩個方面都需要把聽證程序搞得更完善，形成一個制度。
徐顯明：
我想程序可能是保證聽證質(zhì)量的一個關(guān)鍵。法制在某種意義上來說，就是程序自治，一個完備的程序才能保證我們達(dá)到應(yīng)該得到的目的。
主持人：
根據(jù)我們現(xiàn)在的法律條文來看的話，聽證會制度主要是適用于一些什么樣的范圍？
張春生：
現(xiàn)在就立法來說，它沒有規(guī)定具體范圍，具體操作由立法機(jī)關(guān)掌握。但是掌握它有一個重大原則，就是因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)利益多元化的格局，它的指導(dǎo)思想，凡是涉及某一個或者幾個利益群體的切身利益的事情，應(yīng)該舉行聽證會。將來從發(fā)展來看，我們在歷史規(guī)則也好，法律規(guī)則也好，要解決一個聽證范圍的問題，我個人意見，《基本法》的一些重要規(guī)定，應(yīng)該舉行聽證會。
徐顯明：
我想至少是人民群眾普遍關(guān)心的問題，這是一類。另外是涉及到公民生活當(dāng)中的重大問題，這也可以作為一類。這兩類也應(yīng)該納入到聽證的范圍當(dāng)中。
主持人：
關(guān)于聽證制度，包括聽證程序方面，我們也采訪了一些專家和學(xué)者，來聽一聽他們對這一個問題的看法。
新聞片
彭偉祥 中國新聞周刊總編輯：
我是覺得在現(xiàn)階段，我們的聽證制度應(yīng)該有一個趨勢，首先應(yīng)該從老百姓最關(guān)心的層面做起，這是第一點(diǎn)。另外一個要充分地兼顧到各個方面人的利益，就是聽證代表廣泛性的問題。第三個問題就是我們聽證以后，聽證的結(jié)果怎么才能夠影響到我們的政策和法規(guī)的制度。 這三方面我覺得是相互關(guān)聯(lián)的，也是一個遞進(jìn)的關(guān)系，也是我們現(xiàn)在聽證制度要著力解決的一個問題。
李強(qiáng) 清華大學(xué)教授：
我們立一個法，法是非常權(quán)威的，立了以后我們就一定按照它執(zhí)行，但是如果在立的過程中，就沒有尊重各方面的意見，立的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)有漏洞，發(fā)現(xiàn)沒有聽取好多利益群體的意見，這時(shí)候就出現(xiàn)問題了。所以，立法聽證我覺得是民主發(fā)展進(jìn)程中非常重要的一部分。
薛剛凌 中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長：
我們國家現(xiàn)在除了《行政處罰法》、《行政許可法》比較有限的幾個法律規(guī)定了聽證以外，實(shí)際上大量的決定都沒有聽證程序的規(guī)定，我想我們制定《行政程序法》，將來聽證制度可以擴(kuò)展到行政管理的方方面面，這個制度應(yīng)該說確實(shí)是行政法中非常重要的一個制度，也是老百姓參與，保證政府決策科學(xué)正確的一個很重要的路徑。
主持人：
剛才這位嘉賓也談到，聽證制度應(yīng)該擴(kuò)展到行政管理的方方面面。對于這樣的建議，兩位代表覺得同意嗎？
張春生：
我贊成，你比如說在政府管理當(dāng)中，一些稍微大一點(diǎn)的決策，比如說地方上要不要搞一個項(xiàng)目？要不要搞一個公用設(shè)施？都可以采用這個形式。
主持人：
比如說開發(fā)區(qū)的建設(shè)、平時(shí)的規(guī)劃問題、土地出讓問題。
張春生：
這個制度運(yùn)用得好可以減少盲目性，可以減少政績工程。
徐顯明：
對。聽證的最終目的還是為了體現(xiàn)決策的科學(xué)性，而科學(xué)可能不是一個標(biāo)準(zhǔn)能判斷的，不同利益的群體有不同的訴求，要尋找到利益的共同點(diǎn)，還有在一些重大管理當(dāng)中，可能還涉及到科學(xué)和技術(shù)的問題，決策者如果本身不是科學(xué)和技術(shù)方面的專家，他就應(yīng)該聽取、懂得這方面規(guī)律專家的意見。
主持人：
怎么能夠做到，聽證制度涉及到行政許可的方方面面？也有的人大代表提出來，是不是要立一部法，就叫“聽證法”，兩位代表你們對這個問題的看法？
張春生：
我個人的看法，要立法也不一定說不行，更現(xiàn)實(shí)一點(diǎn)，因?yàn)槿珖舜蠛偷胤饺舜蠖加幸粋�意識規(guī)則，就是作為一級立法機(jī)關(guān)，它對立法有程序性的規(guī)定，可以在一定的時(shí)候，比如說我們聽證制度經(jīng)驗(yàn)相對成熟了，專門有一章來規(guī)定聽證程序。
徐顯明：
對，如果要立法的話，恐怕要重點(diǎn)放在程序的設(shè)定上。比如參加聽證人的范圍、選擇，就決定了聽證是否科學(xué)。
主持人：
那誰來選取呢？按照現(xiàn)在的法律規(guī)定，選取參加聽證的代表是由行政機(jī)關(guān)來定？立法機(jī)關(guān)和相關(guān)的行政機(jī)關(guān)都可以選取嗎？另外還有聽證會的主持人誰來定？這些都是程序上的問題。
徐顯明：
都是程序應(yīng)該解決的。
主持人：
這都是程序上的東西。應(yīng)該不管是立法也好，或者是行政規(guī)定也好，應(yīng)該加以規(guī)范。也有人談到說，現(xiàn)在有些地方上，聽證會流于形式，聽證會僅僅是走走過場，后來該怎么制定的一些政策，最后可能并沒有采納聽證會的意見。
張春生：
應(yīng)該說批評這種意見是有道理的。聽證恐怕在作用上、性質(zhì)上是區(qū)別于一些座談會的，座談會可以聽意見，但是處置一些意見不一定很嚴(yán)格。聽證會所有的聽證筆錄，應(yīng)該本人簽字，它是作為一個證據(jù)、立法提給常委會的，提給立法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)起草法案、修改法案要拿它做根據(jù)，不能脫離這個根據(jù)來做。
主持人：
那怎么讓這個聽證會有一定的約束力呢？
張春生：
我理解靠程序來保障。
主持人：
還是靠程序來保障。
徐顯明：
比如說設(shè)定這樣一個程序，一但被否決的話，聽證機(jī)關(guān)應(yīng)該說明否決的理由。其實(shí)在必要的時(shí)候，對不同的意見還可以采用辯論的方式，這些對于聽證機(jī)關(guān)都有約束力。
主持人：
而且聽證會最后形成的結(jié)論也好、案卷也好，最后有一定的約束力。
徐顯明：
具有法律意義。
張春生：
比如這次《個人所得稅法》，國務(wù)院提的議案里，把個稅的費(fèi)用扣除定在1500，經(jīng)過聽證會以后提到1600，這個1600是嚴(yán)格地研究、考慮了聽證意見的，因?yàn)槎鄶?shù)人主張?zhí)岣�，少�?shù)人還準(zhǔn)備降下來，還有少數(shù)人主張維持現(xiàn)狀，兩面都考慮，既然多數(shù)人主張?zhí)岣�，那就要提高，提高多少？它考慮兩個，第一個國家財(cái)政怎么負(fù)擔(dān)？如果按照1500考慮，國家要少收230個億，按照1600，增加一百塊錢來考慮，國家要少收280多個億。再一個，個人所得稅是中央和地區(qū)的共享稅，地方分4，中央分6，中央這個6是拿來向困難地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的，如果收的少，困難地方要吃虧，所以考慮不能夠搞得太高。
主持人：
雖然是國家少收了一些，但是最后還是采納了多數(shù)人的意見。
徐顯明：
所以這次立法聽證是一個成功的范例。
主持人：
這個成功的范例有待于進(jìn)一步的推廣下去。
那么除了聽證會這種形式，比如說在立法決策的更加科學(xué)化，還有沒有別的一些好的辦法？
張春生：
現(xiàn)在的制度規(guī)定，比如說立法，它除了聽證還有一種，通過傳媒、通過公報(bào)向全社會征求意見，大家反饋，多的時(shí)候可以收到幾萬種意見，寄來的。那么還有一種，像論證會，類似于涉及科技問題，中間有專家論證，還可以在傳媒上，在我們的報(bào)刊上，就一些專題進(jìn)行討論，恐怕都是。
主持人：
還有公議訴訟是不是也算一種形式？我記得中國政法大學(xué)有一個研究生，當(dāng)年坐火車的時(shí)候，說火車上的餐車為什么不給發(fā)票？提起了這樣一個訴訟，結(jié)果后來真正的實(shí)行了，鐵道部規(guī)定了，必須在餐車上提供這樣的發(fā)票。
徐顯明：
通過這樣一個方式，就可以使管理機(jī)構(gòu)重新思考自己過去的做法，思考是否符合法律，是否符合公眾的利益。所以，公議訴訟可以推動立法的民主化進(jìn)程。
剛才張主任說的這兩種方式，一種是全民討論，像我們的《物權(quán)法》征求意見，現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到了1500多條，征集來的意見。
主持人：
畢竟老百姓比較關(guān)心，跟自己的切身利益也有直接的干系。
徐顯明：
專家論證也是一種方式。借鑒西方的一些立法的經(jīng)驗(yàn)，還有一種叫委托立法，就是由立法機(jī)關(guān)把這個法案直接委托給具有權(quán)威性的專家或者專家團(tuán)。還有一種方式，就是通過媒體向社會征集法案，我現(xiàn)在要制定一個什么法，請大家參與、制定，任何人都可以提出你法律的議案。
主持人：
謝謝兩位今天給我們提供這么多的方法，有這么多民主立法的方式，可能以后民眾的智慧也會更多地匯入到立法的進(jìn)程當(dāng)中。
非常感謝兩位今天來到演播室，和我們一起就聽證制度進(jìn)行探討，同時(shí)也感謝觀眾朋友收看我們本期的節(jié)目，明天晚上同一時(shí)間再會。
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