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          《中華文摘》文章:官員問(wèn)責(zé)再定邊界
        2009年09月23日 16:01 來(lái)源:中國(guó)新聞網(wǎng) 發(fā)表評(píng)論  【字體:↑大 ↓小

          (聲明:刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

          文/舒泰峰、蘆垚

          2008年被稱為“官員問(wèn)責(zé)年”,山西省原省長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)、石家莊原市委書記吳顯國(guó)、山西省臨汾市原市委書記夏振貴、甕安縣原縣委書記王勤……諸多官員因各種原因而被問(wèn)責(zé)。

          眾多官員“落馬”,讓全社會(huì)感受到了問(wèn)責(zé)的力量,同時(shí)也引起一些討論,比如如何使問(wèn)責(zé)更為規(guī)范化、問(wèn)責(zé)官員能否復(fù)出等。日前,中央發(fā)布《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》),對(duì)這些討論形成了回應(yīng)。

          《暫行規(guī)定》列舉了官員問(wèn)責(zé)的七種適用情形,被媒體概括為“七宗罪”;此外,問(wèn)責(zé)的從重、從輕條款以及問(wèn)責(zé)的程序也均單獨(dú)列出。

          中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的文件稱,《暫行規(guī)定》的頒布實(shí)施,是加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)、完善領(lǐng)導(dǎo)干部行為規(guī)范的重要舉措,對(duì)于加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督,增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí),更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,不斷提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平,具有重要意義。

          人們習(xí)慣于將“問(wèn)責(zé)”稱為懸于官員頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”,《暫行規(guī)定》使這柄利劍更具鋒芒。

          “七宗罪”對(duì)應(yīng)現(xiàn)實(shí)

          “從去年到今年,國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了很多重大責(zé)任事故。從甕安事件開始,連續(xù)出了孟連事件、山西潰壩事件、三鹿事件等等! 國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家分析,這些事故的重要起因就是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任心不強(qiáng),對(duì)工作不作為、亂作為,“庸官懶官對(duì)黨和政府的公信力傷害非常大”。

          現(xiàn)實(shí)的緊迫推動(dòng)制度變革。不難發(fā)現(xiàn),被媒體稱為“七宗罪”的問(wèn)責(zé)適用情形,與近年來(lái)發(fā)生的一些重大事件有明顯的呼應(yīng)。

          第一條,“決策嚴(yán)重失誤,造成重大損失或者惡劣影響”。

          據(jù)世界銀行估計(jì),“七五”到“九五”,中國(guó)決策失誤造成的資金浪費(fèi)在4000億到5000億元。專家指出,在四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃啟動(dòng)、各地大工程紛紛上馬的背景下,這一條顯得格外重要,故而將其排在第一位。

          第二條,“因工作失職,致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件,或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件,造成重大損失或者惡劣影響”。

          在甕安事件和孟連事件背后都存在主要領(lǐng)導(dǎo)的明顯工作失職。如孟連事件,根本原因是膠農(nóng)與橡膠公司的利益糾紛長(zhǎng)期得不到解決,但孟連縣領(lǐng)導(dǎo)卻將民眾利益糾紛錯(cuò)誤定性為農(nóng)村惡勢(shì)力引發(fā)的社會(huì)治安問(wèn)題。

          第三條,“政府職能部門管理、監(jiān)督不力,在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件,或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件,造成重大損失或者惡劣影響”。

          三鹿毒奶粉事件是這一條最慘痛的注腳。事件中,三鹿公司瞞報(bào)8個(gè)月,石家莊政府部門晚報(bào)38天,導(dǎo)致事態(tài)嚴(yán)重?cái)U(kuò)大。

          第四條,“在行政活動(dòng)中濫用職權(quán),強(qiáng)令、授意實(shí)施違法行政行為,或者不作為,引發(fā)群體性事件或者其他重大事件”。

          在每一起官員腐敗案背后,幾乎都可以搜尋到“濫用職權(quán)”的蹤影。

          第五條,“對(duì)群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng),導(dǎo)致事態(tài)惡化,造成惡劣影響”。

          甕安事件、孟連事件中都存在政府封堵消息,未及時(shí)解答民眾質(zhì)疑的問(wèn)題。

          第六條,“違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定,導(dǎo)致用人失察、失誤,造成惡劣影響”。

          這一條顯然是指向在一些腐敗案中暴露出來(lái)的干部“帶病提拔”的現(xiàn)象。

          第七條,“其他給國(guó)家利益、人民生命財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的”。

          這一條為其他問(wèn)責(zé)預(yù)留了空間。

          首次明確問(wèn)責(zé)與黨紀(jì)國(guó)法的界限

          中國(guó)的官員問(wèn)責(zé)制度化源自1995年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》,其中引入了“責(zé)令辭職”這種形式。

          7年后,2002年中央正式頒布實(shí)施《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,除了“責(zé)令辭職”外,“引咎辭職”也從此為人熟知。

          繼而,2004年中辦印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》,對(duì)于引咎辭職的規(guī)定更為細(xì)化,共有9類情形適用。

          這與當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景亦緊密相連。此前的2003年,因SARS疫情,衛(wèi)生部原部長(zhǎng)張文康和北京市原市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)去職,“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”震動(dòng)朝野。

          在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》中,這次“風(fēng)暴”的印記相當(dāng)清晰。其適用問(wèn)責(zé)的第三條情形為“在抗災(zāi)救災(zāi)、防治疫情等方面嚴(yán)重失職,造成重大損失或者惡劣影響,負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。

          此后,2006年1月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》也納入了“引咎辭職”的概念,只是沒有細(xì)化的條文。

          “這次《暫行規(guī)定》的出臺(tái),使問(wèn)責(zé)的方式、方法、范圍、結(jié)果處置都比較明確,對(duì)官員的問(wèn)責(zé)開始制度化!敝窳⒓腋嬖V本刊記者,《暫行規(guī)定》的出臺(tái)填補(bǔ)了問(wèn)責(zé)追究的空白,標(biāo)志著黨和國(guó)家對(duì)官員的問(wèn)責(zé)追究、紀(jì)律追究、法律追究三個(gè)追究機(jī)制配套完成。

          《暫行規(guī)定》對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)的方式分為:責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職,從制度上首次明確了問(wèn)責(zé)方式。“過(guò)去有人說(shuō),判刑也是問(wèn)責(zé),將問(wèn)責(zé)和黨紀(jì)政紀(jì)處分、法律責(zé)任混為一談,現(xiàn)在這個(gè)界限清晰了!眹(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱說(shuō)。

          打瞌睡無(wú)須問(wèn)責(zé)

          全文3000字的《暫行規(guī)定》在諸多方面推進(jìn)了問(wèn)責(zé)制度。不過(guò),專家指出,仍有許多地方有待改進(jìn)。

          “實(shí)行問(wèn)責(zé)已經(jīng)形成共識(shí),但是目前分歧和意見比較大的是如何落實(shí),其中最關(guān)鍵的又是如何確定責(zé)任大小!眹(guó)家行政學(xué)院教授王偉對(duì)記者說(shuō),問(wèn)責(zé)并非越重越好,“出事后,一般輿論覺得撤職官員的級(jí)別越高就越痛快。實(shí)際上,問(wèn)題不那么簡(jiǎn)單。”

          他說(shuō),一些人對(duì)黨政干部的責(zé)任存在誤解,“現(xiàn)在的政府是有限政府不是無(wú)限政府,領(lǐng)導(dǎo)干部是有限責(zé)任,因此要克服兩種認(rèn)識(shí)缺陷:一是認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)所有事情承擔(dān)責(zé)任,出了問(wèn)題責(zé)任全是你的;另一種是什么問(wèn)題都可以不承擔(dān)責(zé)任,反正都是按照上級(jí)指示做的。這兩種認(rèn)識(shí)都有偏頗。”

          “我們已看到省長(zhǎng)、部長(zhǎng)被問(wèn)責(zé),但其中有這樣的問(wèn)題:由于我們的行政管理層級(jí)設(shè)置,省長(zhǎng)、部長(zhǎng)往往很難過(guò)問(wèn)那些具體事務(wù)!蓖鮽フJ(rèn)為,行政問(wèn)責(zé)急需解決的是,如何確定官員應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

          一個(gè)現(xiàn)實(shí)的案例是,在山西省原省長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)因礦難被問(wèn)責(zé)的事件中,輿論頗有同情之意。

          在看到《暫行規(guī)定》后,某經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)一名分管環(huán)保工作的副縣長(zhǎng)說(shuō),地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì),難免會(huì)上一些有污染的項(xiàng)目。作為分管領(lǐng)導(dǎo),理論上權(quán)力和責(zé)任都是他的,可實(shí)際上他只有責(zé)任,沒有權(quán)力!霸囅胍幌,縣里花大力氣招商引資進(jìn)來(lái)的項(xiàng)目,我能否決嗎?可一旦出了問(wèn)題,板子首先打到我身上!

          多大的事情才叫責(zé)任?誰(shuí)、以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷責(zé)任?這些牽涉問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵問(wèn)題,均需細(xì)化。

          竹立家說(shuō),我國(guó)的問(wèn)責(zé)目前還存在誤區(qū),無(wú)論中外,問(wèn)責(zé)都只對(duì)政務(wù)官員適用,也就是只針對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)或決策責(zé)任的官員。“但是在我國(guó),人們以為只要和官員有關(guān)就得問(wèn)責(zé),比如會(huì)場(chǎng)里某個(gè)官員打瞌睡就要問(wèn)責(zé),那是不對(duì)的。”

          現(xiàn)實(shí)中官員因打瞌睡而遭問(wèn)責(zé)已發(fā)生多起:2008年2月,云南某縣一副局長(zhǎng)會(huì)上打瞌睡被免職;當(dāng)年9月,四川某縣也有一名副局長(zhǎng)因此被免職;同年12月,湖南某市有6名干部會(huì)上打瞌睡被問(wèn)責(zé);今年2月,河北某地11名干部開會(huì)打瞌睡,7名被免職,1人全縣通報(bào),3人黃牌警告。

          “他的個(gè)人行為沒有造成重大社會(huì)影響,違反了紀(jì)律可以受相關(guān)處罰,但不需要被問(wèn)責(zé)!敝窳⒓艺f(shuō)。

          問(wèn)責(zé)以民意為依據(jù)

          更大的爭(zhēng)議在于被問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出。《暫行規(guī)定》如此表述:引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

          竹立家認(rèn)為,問(wèn)責(zé)制的啟動(dòng)對(duì)某個(gè)官員來(lái)說(shuō)就意味著政治生命的終止,這應(yīng)當(dāng)“毫不含糊”,“要是說(shuō)官員犯了重大錯(cuò)誤,認(rèn)錯(cuò)態(tài)度好,一年后又復(fù)出,問(wèn)責(zé)制就沒有嚴(yán)肅性了”。

          被問(wèn)責(zé)官員復(fù)出在現(xiàn)實(shí)中屢屢發(fā)生。比如,因“甕安事件”被撤銷黨政職務(wù)的甕安縣原縣委書記王勤,半年后調(diào)任黔南布依族苗族自治州財(cái)政局副局長(zhǎng);兩年前因黑磚窯事件被撤職的洪洞縣原副縣長(zhǎng)王振俊,今年3月被爆復(fù)出并長(zhǎng)期擔(dān)任縣長(zhǎng)助理;因華南虎事件受到行政記過(guò)和免職處分的陜西林業(yè)廳官員朱巨龍和孫承騫,依然享受著廳級(jí)待遇,直到被媒體曝光。

          “這樣一來(lái),問(wèn)責(zé)就沒有威懾力了!敝窳⒓艺f(shuō)。

          但是,王偉對(duì)此別有看法,“官員復(fù)出應(yīng)該更加嚴(yán)格,但不要絕對(duì)化地說(shuō)不準(zhǔn)他再做官!

          王偉的建議是,在問(wèn)責(zé)程序中特別加上一點(diǎn):對(duì)被問(wèn)責(zé)官員的重新任用,應(yīng)該公開化、程序化、制度化!耙欢ㄒ_透明,置于相關(guān)規(guī)定和輿論的監(jiān)督之下”。

          “國(guó)外也不是被問(wèn)責(zé)后就永遠(yuǎn)不能再任職,他們可以重新競(jìng)選甚至擔(dān)任更高的職位!蓖鮽フf(shuō)。

          這或許是關(guān)鍵所在。即無(wú)論問(wèn)責(zé)還是復(fù)出,都應(yīng)當(dāng)以民意為標(biāo)準(zhǔn)。專家指出,目前的《暫行規(guī)定》“仍然是自上而下的路徑,而沒有形成自下而上的監(jiān)督”。

          一位基層組織部部長(zhǎng)在接受采訪時(shí)告訴記者,從制度設(shè)計(jì)分析,如果沒有第三方的客觀評(píng)價(jià),問(wèn)責(zé)制存在流于形式的可能。比如,一些重大的捂不住的公共事件相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)易被問(wèn)責(zé),而日常工作中違規(guī)失職造成損失難被問(wèn)責(zé);一些被媒體曝光的問(wèn)題常被問(wèn)責(zé),沒有形成輿論熱點(diǎn)的則不會(huì)被問(wèn)責(zé)。

          2009年3月11日,江蘇省南京市制定出臺(tái)了《南京市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)辦法(試行)》,規(guī)定“公民、法人或其他組織的舉報(bào),人大代表、政協(xié)委員提出的建議和提案,司法機(jī)關(guān)的司法建議”,都可以成為問(wèn)責(zé)的依據(jù)。這種異體監(jiān)督是一項(xiàng)有益的嘗試。

          而至于復(fù)出,一位專家認(rèn)為,“最忌諱的是悄悄復(fù)出,跟民眾‘躲貓貓’。如果百姓能夠同意,復(fù)出又有何妨?”

          (摘自《瞭望東方周刊》)

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