(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)

　　文/舒泰峰、蘆垚

　　2008年被稱為“官員問責年”，山西省原省長孟學農、石家莊原市委書記吳顯國、山西省臨汾市原市委書記夏振貴、甕安縣原縣委書記王勤……諸多官員因各種原因而被問責。

　　眾多官員“落馬”，讓全社會感受到了問責的力量，同時也引起一些討論，比如如何使問責更為規范化、問責官員能否復出等。日前，中央發布《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)，對這些討論形成了回應。

　　《暫行規定》列舉了官員問責的七種適用情形，被媒體概括為“七宗罪”；此外，問責的從重、從輕條款以及問責的程序也均單獨列出。

　　中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的文件稱，《暫行規定》的頒布實施，是加強反腐倡廉法規制度建設、完善領導干部行為規范的重要舉措，對于加強黨政領導干部的管理和監督，增強黨政領導干部的責任意識，更好地貫徹落實科學發展觀，不斷提高黨的執政能力和執政水平，具有重要意義。

　　人們習慣于將“問責”稱為懸于官員頭上的“達摩克利斯之劍”，《暫行規定》使這柄利劍更具鋒芒。

　　“七宗罪”對應現實

　　“從去年到今年，國內出現了很多重大責任事故。從甕安事件開始，連續出了孟連事件、山西潰壩事件、三鹿事件等等。” 國家行政學院教授竹立家分析，這些事故的重要起因就是黨政領導干部責任心不強，對工作不作為、亂作為，“庸官懶官對黨和政府的公信力傷害非常大”。

　　現實的緊迫推動制度變革。不難發現，被媒體稱為“七宗罪”的問責適用情形，與近年來發生的一些重大事件有明顯的呼應。

　　第一條，“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響”。

　　據世界銀行估計，“七五”到“九五”，中國決策失誤造成的資金浪費在4000億到5000億元。專家指出，在四萬億經濟刺激計劃啟動、各地大工程紛紛上馬的背景下，這一條顯得格外重要，故而將其排在第一位。

　　第二條，“因工作失職，致使本地區、本部門、本系統或者本單位發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響”。

　　在甕安事件和孟連事件背后都存在主要領導的明顯工作失職。如孟連事件，根本原因是膠農與橡膠公司的利益糾紛長期得不到解決，但孟連縣領導卻將民眾利益糾紛錯誤定性為農村惡勢力引發的社會治安問題。

　　第三條，“政府職能部門管理、監督不力，在其職責范圍內發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響”。

　　三鹿毒奶粉事件是這一條最慘痛的注腳。事件中，三鹿公司瞞報8個月，石家莊政府部門晚報38天，導致事態嚴重擴大。

　　第四條，“在行政活動中濫用職權，強令、授意實施違法行政行為，或者不作為，引發群體性事件或者其他重大事件”。

　　在每一起官員腐敗案背后，幾乎都可以搜尋到“濫用職權”的蹤影。

　　第五條，“對群體性、突發性事件處置失當，導致事態惡化，造成惡劣影響”。

　　甕安事件、孟連事件中都存在政府封堵消息，未及時解答民眾質疑的問題。

　　第六條，“違反干部選拔任用工作有關規定，導致用人失察、失誤，造成惡劣影響”。

　　這一條顯然是指向在一些腐敗案中暴露出來的干部“帶病提拔”的現象。

　　第七條，“其他給國家利益、人民生命財產、公共財產造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的”。

　　這一條為其他問責預留了空間。

　　首次明確問責與黨紀國法的界限

　　中國的官員問責制度化源自1995年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》，其中引入了“責令辭職”這種形式。

　　7年后，2002年中央正式頒布實施《黨政領導干部選拔任用工作條例》，除了“責令辭職”外，“引咎辭職”也從此為人熟知。

　　繼而，2004年中辦印發了《黨政領導干部辭職暫行規定》，對于引咎辭職的規定更為細化，共有9類情形適用。

　　這與當時的社會背景亦緊密相連。此前的2003年，因SARS疫情，衛生部原部長張文康和北京市原市長孟學農去職，“問責風暴”震動朝野。

　　在《黨政領導干部辭職暫行規定》中，這次“風暴”的印記相當清晰。其適用問責的第三條情形為“在抗災救災、防治疫情等方面嚴重失職，造成重大損失或者惡劣影響，負主要領導責任”。

　　此后，2006年1月1日起正式實施的《中華人民共和國公務員法》也納入了“引咎辭職”的概念，只是沒有細化的條文。

　　“這次《暫行規定》的出臺，使問責的方式、方法、范圍、結果處置都比較明確，對官員的問責開始制度化。”竹立家告訴本刊記者，《暫行規定》的出臺填補了問責追究的空白，標志著黨和國家對官員的問責追究、紀律追究、法律追究三個追究機制配套完成。

　　《暫行規定》對黨政領導干部實行問責的方式分為：責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職，從制度上首次明確了問責方式。“過去有人說，判刑也是問責，將問責和黨紀政紀處分、法律責任混為一談，現在這個界限清晰了。”國家行政學院教授汪玉凱說。

　　打瞌睡無須問責

　　全文3000字的《暫行規定》在諸多方面推進了問責制度。不過，專家指出，仍有許多地方有待改進。

　　“實行問責已經形成共識，但是目前分歧和意見比較大的是如何落實，其中最關鍵的又是如何確定責任大小。”國家行政學院教授王偉對記者說，問責并非越重越好，“出事后，一般輿論覺得撤職官員的級別越高就越痛快。實際上，問題不那么簡單。”

　　他說，一些人對黨政干部的責任存在誤解，“現在的政府是有限政府不是無限政府，領導干部是有限責任，因此要克服兩種認識缺陷：一是認為領導干部要對所有事情承擔責任，出了問題責任全是你的；另一種是什么問題都可以不承擔責任，反正都是按照上級指示做的。這兩種認識都有偏頗。”

　　“我們已看到省長、部長被問責，但其中有這樣的問題：由于我們的行政管理層級設置，省長、部長往往很難過問那些具體事務。”王偉認為，行政問責急需解決的是，如何確定官員應該承擔的責任。

　　一個現實的案例是，在山西省原省長孟學農因礦難被問責的事件中，輿論頗有同情之意。

　　在看到《暫行規定》后，某經濟欠發達地區一名分管環保工作的副縣長說，地方為了發展經濟，難免會上一些有污染的項目。作為分管領導，理論上權力和責任都是他的，可實際上他只有責任，沒有權力。“試想一下，縣里花大力氣招商引資進來的項目，我能否決嗎？可一旦出了問題，板子首先打到我身上。”

　　多大的事情才叫責任？誰、以什么標準來判斷責任？這些牽涉問責的關鍵問題，均需細化。

　　竹立家說，我國的問責目前還存在誤區，無論中外，問責都只對政務官員適用，也就是只針對負有領導或決策責任的官員。“但是在我國，人們以為只要和官員有關就得問責，比如會場里某個官員打瞌睡就要問責，那是不對的。”

　　現實中官員因打瞌睡而遭問責已發生多起：2008年2月，云南某縣一副局長會上打瞌睡被免職；當年9月，四川某縣也有一名副局長因此被免職；同年12月，湖南某市有6名干部會上打瞌睡被問責；今年2月，河北某地11名干部開會打瞌睡，7名被免職，1人全縣通報，3人黃牌警告。

　　“他的個人行為沒有造成重大社會影響，違反了紀律可以受相關處罰，但不需要被問責。”竹立家說。

　　問責以民意為依據

　　更大的爭議在于被問責官員的復出。《暫行規定》如此表述：引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務。

　　竹立家認為，問責制的啟動對某個官員來說就意味著政治生命的終止，這應當“毫不含糊”，“要是說官員犯了重大錯誤，認錯態度好，一年后又復出，問責制就沒有嚴肅性了”。

　　被問責官員復出在現實中屢屢發生。比如，因“甕安事件”被撤銷黨政職務的甕安縣原縣委書記王勤，半年后調任黔南布依族苗族自治州財政局副局長；兩年前因黑磚窯事件被撤職的洪洞縣原副縣長王振俊，今年3月被爆復出并長期擔任縣長助理；因華南虎事件受到行政記過和免職處分的陜西林業廳官員朱巨龍和孫承騫，依然享受著廳級待遇，直到被媒體曝光。

　　“這樣一來，問責就沒有威懾力了。”竹立家說。

　　但是，王偉對此別有看法，“官員復出應該更加嚴格，但不要絕對化地說不準他再做官。”

　　王偉的建議是，在問責程序中特別加上一點：對被問責官員的重新任用，應該公開化、程序化、制度化。“一定要公開透明，置于相關規定和輿論的監督之下”。

　　“國外也不是被問責后就永遠不能再任職，他們可以重新競選甚至擔任更高的職位。”王偉說。

　　這或許是關鍵所在。即無論問責還是復出，都應當以民意為標準。專家指出，目前的《暫行規定》“仍然是自上而下的路徑，而沒有形成自下而上的監督”。

　　一位基層組織部部長在接受采訪時告訴記者，從制度設計分析，如果沒有第三方的客觀評價，問責制存在流于形式的可能。比如，一些重大的捂不住的公共事件相關領導易被問責，而日常工作中違規失職造成損失難被問責；一些被媒體曝光的問題常被問責，沒有形成輿論熱點的則不會被問責。

　　2009年3月11日，江蘇省南京市制定出臺了《南京市黨政領導干部問責辦法(試行)》，規定“公民、法人或其他組織的舉報，人大代表、政協委員提出的建議和提案，司法機關的司法建議”，都可以成為問責的依據。這種異體監督是一項有益的嘗試。

　　而至于復出，一位專家認為，“最忌諱的是悄悄復出，跟民眾‘躲貓貓’。如果百姓能夠同意，復出又有何妨？”

　　(摘自《瞭望東方周刊》)