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          《中華文摘》文章:地方行政潛規(guī)則觀察
        2009年05月12日 13:47 來源:中國新聞網(wǎng) 發(fā)表評論  【字體:↑大 ↓小

          (聲明:刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

          文/郭劍鳴

          說起行政潛規(guī)則現(xiàn)象,人們的感觸往往溢于言表。市井、官場和學(xué)界都常以此為談資,但大家對什么是行政潛規(guī)則并沒有定論,人們常用“上有政策,下有對策”,來形容地方政府行政過程中存在的潛規(guī)則現(xiàn)象。

          其實(shí),在中國特有的傳統(tǒng)人情文化土壤和當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的雙重烘托下,寄生在正式行政規(guī)范中的潛規(guī)則,不論是在發(fā)生的動因、存續(xù)的形態(tài),還是在衍生的政治風(fēng)險方面都要復(fù)雜得多。它們侵蝕正式規(guī)范的權(quán)威,滋生政治腐敗,擾亂行政秩序,阻礙依法行政的進(jìn)程。因此,要洞察、理解和改善地方政府的行政過程,就不能只注重正式行政規(guī)范的建設(shè),而漠視行政潛規(guī)則的整治。

          地方行政潛規(guī)則百態(tài)

          當(dāng)下,地方政府行政行為中值得警惕的潛規(guī)則現(xiàn)象主要表現(xiàn)為:

          其一,“公地悲劇”!肮乇瘎 笔枪∶枥L的個體理性選擇最終導(dǎo)致集體面對公益時的非理性結(jié)局,后來逐步演化為一些公共部門進(jìn)行“外溢”性決策時的潛規(guī)則。比如,昆明滇池和無錫太湖的藍(lán)藻化就是“公地悲劇”的樣板。由于湖水治理的益處是開放性的,大家享用的,而治理的成本主要由排污單位承擔(dān)。于是,誰也不愿先減排、多付出,而寧愿眼睜睜看著湖水藍(lán)藻化,一起受害。

          其二,“搭便車”。一些地方政府和部門,對需要多方合作治理的事務(wù)、共同建設(shè)的設(shè)施,常常用不支付成本而坐享其成的招數(shù)。臺面上大家約定共同行動,一方總希望另一方先動,好借點(diǎn)力、省點(diǎn)事;而另一方也總防著對方占便宜,結(jié)果,共同行動變成共同不動。比如,省際、市際、縣際交匯地區(qū)的社會治安,就常常成為被人遺忘的角落,本該連接的公路也要好事多磨很長一段時間。

          其三,“屁股決定腦袋”。地方政府在確定發(fā)展什么、如何發(fā)展、用什么人等重大問題時,一定程度地存在“唯上”現(xiàn)象,跟著上級政府或領(lǐng)導(dǎo)的喜好來制定發(fā)展規(guī)劃,有的甚至挖空心思來揣摩領(lǐng)導(dǎo)的興趣和意圖。在同級班子中,“一把手”決策幾乎成了隱性約定,而一些領(lǐng)導(dǎo)也喜歡用“不換腦子就挪位子”來強(qiáng)化其權(quán)威,使得“上行下效”現(xiàn)象形成惡性循環(huán)。某地級市在換屆調(diào)整干部時,就出現(xiàn)組織部門按程序三次提出擬人名單,而三次被書記推翻的情況,其原因是書記想提拔的人不在名單上。結(jié)果,組織部和分管組織工作的副書記,費(fèi)盡心機(jī)揣摩到書記想用的人,這個名單才被通過。

          其四,“陽奉陰違”。一些地方官員表面上并不排斥顯規(guī)則,甚至可以說十分重視,大會講小會提,并且不斷豐富顯規(guī)則內(nèi)容。但他們豐富顯規(guī)則的目的卻不是為了維護(hù)、踐行顯規(guī)則,而是為了用它裝門面,說給上級聽、社會看。還有的地方專挑顯規(guī)則中有利、便利的部分宣傳、執(zhí)行,對其中不利或不易執(zhí)行的部分避而不談,或淺嘗輒止。

          其五,“好大喜功”。由于評價干部過于注重“政績”,一些地方在上工程、搞項(xiàng)目時,已形成了要么不搞,要搞就盡可能做大的決策思維。比如,前些年建音樂噴泉廣場成風(fēng),但怎么建才有轟動效應(yīng)呢?各地便展開“一大二高三長”的競爭。廣東河源市、天津、洛陽、哈爾濱、南昌、北海銀灘、北京中關(guān)村等地,先后建成了最高、最長,或者噴頭最多的噴泉。

          其六,“三不管”。一些地方政府的職能部門在履行其分內(nèi)職責(zé)時,形成“群眾不上訪,不管”、“媒體不曝光,不管”、“上級不批示,不管”,即所謂的“三不管”潛規(guī)則。比如,三鹿奶粉事件、孟連膠農(nóng)事件、出租車罷運(yùn)事件等,當(dāng)?shù)卣际窃诒粍又薪诱械摹?/p>

          其七,“標(biāo)新立異”!靶鹿偕先稳鸦稹保恍┑胤缴踔翆⑿鹿倌芊裉岢鍪裁葱庐惖陌l(fā)展招數(shù),作為判定其工作水平和能力的重要標(biāo)志。新官為了在新的地方快速站穩(wěn)腳跟,也往往在出新招上狠下工夫,希望通過出臺新政策,制定新規(guī)劃來產(chǎn)生新政的局面。仿佛新班子提不出什么新思路,就壓不住陣腳。結(jié)果,每個新班子都有臨危受命之感。沒新招,甚至根本不需要什么新招,也非得弄出點(diǎn)新花樣。不管前任的功過是非,后任改變前任的思路和政策,似乎是理所當(dāng)然的事。

          其八,“一年看,二年干,三年等著換”。一位縣委書記曾形象地描繪過,這一潛規(guī)則的作用機(jī)理。他透露說,“干部提拔使用是有周期律的!薄耙脏l(xiāng)鎮(zhèn)一把手為例,他的提拔調(diào)動就像部隊(duì)的步兵移防,先從小鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)到大鄉(xiāng)鎮(zhèn),再從大鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)進(jìn)城。什么時候該調(diào)動了,他心里很清楚!彼用該縣修路的例子,為這條潛規(guī)則作了附注。在干部調(diào)整后的次年,這個縣幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都新修了路,而第3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆,全縣再沒有哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)修路。因?yàn)椋班l(xiāng)鎮(zhèn)干部們都在等著換吶,根本沒心思干正經(jīng)事”。

          潛規(guī)則何以能大行其道

          從本質(zhì)上看,地方行政潛規(guī)則具有明顯的利益驅(qū)動性特征。

          由于現(xiàn)行的監(jiān)督制度基本上是重內(nèi)輕外模式,對行政違規(guī)行為的查處主要依賴內(nèi)部監(jiān)督,但內(nèi)部監(jiān)督的主體與對象同屬一個體系,有相似的工作環(huán)境,難免被行政潛規(guī)則同化和約束。特別在地方狹小的官場空間里,行政機(jī)構(gòu)及其公職人員拒絕潛規(guī)則行事所付出的代價,在通常情況下要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于遵循潛規(guī)則行事可能得到的利益。上面所列之“公地悲劇”現(xiàn)象、“上行下效”現(xiàn)象和“不告不理”現(xiàn)象,都屬于利益驅(qū)動型的行政潛規(guī)則。

          從形成過程來看,行政潛規(guī)則的普及,是一個不斷外卷化的放大模式。起初,它往往只是很小的圈子(比如老部下、同學(xué)、戰(zhàn)友之間)內(nèi)認(rèn)可的一種處置公權(quán)力和公益的方式。但隨著這個小圈子掌握的行政資源越來越多,并對圈子外的機(jī)構(gòu)和個人產(chǎn)生強(qiáng)大的吸附力,而圈外成員開始并不明白圈內(nèi)的潛規(guī)則,他們在向圈內(nèi)靠近時,可能采取顯規(guī)則的模式,在他們一次次靠近失敗后,其中一些人就會嘗試另類方式探聽和接受潛規(guī)則,進(jìn)入圈子分享資源。比如,那些熱衷去“跑官、買官”的公職人員,并非一開始就采取這樣的方式。

          地方政府在政策執(zhí)行中的“陽奉陰違”現(xiàn)象,也是多次經(jīng)驗(yàn)試錯后形成的認(rèn)識。比如,在執(zhí)行減排這樣具有明顯外溢性的環(huán)保政策時,需要上下左右齊心協(xié)力才能奏效,如果其中有一方采取“搭便車”的做法,就會稀釋其他方減排的成效,“搭便車”就會產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng),推倒他方做環(huán)保的信心。久而久之,一些地方在執(zhí)行外溢性政策時,采取雷聲大雨點(diǎn)小的方式,就成了該領(lǐng)域的潛規(guī)則。

          同時,對地方行政法律法規(guī)的變通,也會滋生潛規(guī)則。變通的目的就是,怎樣更簡便、更有利為特定的地方、部門、團(tuán)體乃至個人辦事。在制度實(shí)施中,執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準(zhǔn)許,未通過改變制度正式程序的情況下,自行改變原制度中的某些部分,從而推行一套未經(jīng)合法程序變更的制度安排。變通后的制度與原制度,有的僅保持著形式上的一致,有時則僅采用和原制度相同的話語系統(tǒng),表面上受與這套話語相聯(lián)系的意識形態(tài)等因素的約束,有時則斷章取義,貌合神離。

          另外,我國處于社會轉(zhuǎn)型期所特有的制度漏洞,也會生長出很多潛規(guī)則。潛規(guī)則之所以能夠附著在顯規(guī)則背后,潛藏下來,很大程度就是因?yàn)轱@規(guī)則本身有缺陷。這些缺陷有的是客觀環(huán)境制約的,有的是制度建設(shè)技術(shù)造成的,更多的是人為曲解的。

          比如,我國的行政法規(guī)有的方面搞“一刀切”,有的方面過于原則性,還有的方面又賦予地方過多的自由裁量權(quán),無論哪種情況都極易催生行政潛規(guī)則!耙坏肚小蓖癸@規(guī)則難以適合各地的實(shí)際,這就迫使地方去尋找變通的辦法;過于原則性導(dǎo)致顯規(guī)則含義模糊、操作性差,地方也不得不另定規(guī)則;而如果顯規(guī)則賦予地方過多的自由裁量權(quán),就更不易控制潛規(guī)則的滋生。比如,地方行政目標(biāo)制定中的“好大喜功”現(xiàn)象,行政方式上的“標(biāo)新立異”現(xiàn)象,和“一年看,二年干,三年等著換”的任期現(xiàn)象,就與現(xiàn)行的行政考績機(jī)制、評價機(jī)制存在的偏失有關(guān)。

          治理行政潛規(guī)則之策

          如果聽任這些潛規(guī)則在地方行政中膨脹起來,正式的法律、制度和規(guī)定,就不能發(fā)揮應(yīng)有的社會管理功能。那么,如何整治行政潛規(guī)則呢?俗話說,解鈴還須系鈴人。行政潛規(guī)則盛行的根源在于,其向循規(guī)人所提供的機(jī)會和利益,所以整治就應(yīng)該從斷開這個利益供應(yīng)鏈做起。

          首先,培育以合法性為內(nèi)核的制度文化,破壞行政潛規(guī)則生長的文化環(huán)境。顯規(guī)則與潛規(guī)則的本質(zhì)區(qū)別,就在于前者是合法的,后者是不合法的。何以會有那么多公職人員和民眾認(rèn)可或被動接受不合法的潛規(guī)則?原因自然是多方面的,但關(guān)鍵一點(diǎn)還是合法性意識薄弱。

          在相當(dāng)一部分公職人員的頭腦中,還沒有形成合法性的思維,還沒有追問自身權(quán)力、地位和利益來源的合法性的習(xí)慣,還沒有養(yǎng)成“對事不對人”、堅守制度底線的工作作風(fēng)。一般民眾的心中也沒有普遍確立,以合不合法作為待人、接物、行事的標(biāo)準(zhǔn),人們很少也沒有條件去甄別,政府行為中哪些是合法的,哪些是不合法的,哪些官員的行為是代表政府真實(shí)意志的行為,哪些官員的行為是他們私下意志的產(chǎn)物。

          培育以合法性為內(nèi)核的制度文化,一方面,要在全體公民中樹立以合法性為底線,來評判和認(rèn)可行政規(guī)范的效力的思維,而不是單純以有利、有效、簡便,來評判和認(rèn)可行政規(guī)范的合法性;另一方面,要建立定期審查行政行為合法性的機(jī)制,任何行政潛規(guī)則都要通過行政行為展現(xiàn)出來,審查行政行為的合法性,可以起到過濾行政潛規(guī)則的作用。

          其次,完善行政監(jiān)督體系,加快陽光政務(wù)工程建設(shè),使行政潛規(guī)則無處隱身。行政潛規(guī)則之所以能長期隱藏于顯規(guī)則身后,人們深受其害,又揪其不出,打它不著,一個重要原因就是,我們對行政潛規(guī)則現(xiàn)象的監(jiān)督還存在死角,政務(wù)公開還不充分。行政潛規(guī)則正是在這樣一種內(nèi)部打不痛,外部打不著的“溫床”中孵化成長的。

          要強(qiáng)化監(jiān)督,真正抑制潛規(guī)則的蔓延,必須讓內(nèi)外監(jiān)督兩個輪子都轉(zhuǎn)動起來。行政內(nèi)部監(jiān)督體系要從隸屬關(guān)系、人事權(quán)、經(jīng)費(fèi)等方面,完全脫身于地方,直接受命于國家監(jiān)督機(jī)構(gòu),采取特派員的形式進(jìn)駐地方,從制度設(shè)置上盡可能減少監(jiān)督體系與地方利益、部門利益扯上關(guān)系。要對地方監(jiān)督體系建立問責(zé)制,在經(jīng)常發(fā)生隨意違規(guī)、曲解規(guī)范、私定規(guī)則現(xiàn)象的地方,對監(jiān)督機(jī)構(gòu)長期發(fā)現(xiàn)不了、處理不力的,要追究監(jiān)督機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

          行政潛規(guī)則造成的危害,最終都會轉(zhuǎn)嫁到社會公眾身上,社會公眾最有監(jiān)督行政的激情。但由于溝通渠道不暢,他們往往不清楚哪兒受到了不公正的對待,更不清楚隱藏其后的潛規(guī)則因素。因此,要充分挖掘出外部監(jiān)督的能量,關(guān)鍵在于政務(wù)公開、信息對稱,溝通渠道暢通和監(jiān)督權(quán)利得到保障。只有讓社會公眾對顯規(guī)則充分知情,他們才知道如何去防范潛規(guī)則的侵害,并與之斗爭,形成對潛規(guī)則的內(nèi)外部監(jiān)督夾擊態(tài)勢,其藏身的空間才會逐步縮小。

          第三,提高行政立法和制度設(shè)計水平,規(guī)范行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用。一方面,及時做好規(guī)章制度的立、改、廢工作,縮短我國立法與司法解釋的周期,提高顯規(guī)則的科學(xué)性、時效性和可操作性;另一方面,要充分尊重各地的特殊性,在與地方實(shí)際關(guān)聯(lián)緊密、普適性不高的行政立法領(lǐng)域,國家應(yīng)向地方下放行政立法權(quán)。

          第四,進(jìn)一步明晰政府行為的合理界限,防控行政潛規(guī)則的危害性越界放大。經(jīng)過數(shù)次行政改革,我國的政府模式已走出了“全能政府”的陰影,但對于哪些領(lǐng)域應(yīng)該由政府履責(zé),哪些事務(wù)應(yīng)該由社會自治,還是比較模糊。這客觀上為公權(quán)力創(chuàng)設(shè)了更大的潛在尋租市場,也迫使社會組織、企業(yè)和個人,保持著對公權(quán)力的設(shè)租需求,留下了廣闊的交易空間。

          政府權(quán)能越大、公域與私域的邊界越是模糊,官員濫用自由裁量權(quán)的空間就越大,民眾就越離不開“市長”。其結(jié)果是,政府職能、官員權(quán)力的“灰色地帶”增多。明晰政府行為的合理邊界,可以最大限度地縮小權(quán)力尋租和民眾設(shè)租的范圍,枯竭潛規(guī)則泛濫的利源,對整治地方行政潛規(guī)則有釜底抽薪之效。

          (摘自《決策》)

        【編輯:王忠海
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        直隸巴人的原貼:
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