學者:深化政治體制改革從根本上解決“天花板”困局

 　干部或官員的“天花板”困局，主要是指干部或官員的提拔、晉升受到一定的限制，其主要原因就在于等待著得到提拔、晉升的干部太多了，如果沒有相應的限制例如年齡方面限制的話，使已經在職位上的干部能早一點退下來，后面的人就根本沒有上的可能。那么，為什么會有那么多的干部等待著提拔、晉升呢?這就與我國干部或公務員的分類和提拔、晉升的路線有關了。

　　我國《公務員法》中規定的干部種類有4種：即選任制公務員、委任制公務員、考任制公務員、聘任制公務員。現在所說的干部“天花板”困局，嚴格說來其實只是選任制、委任制這兩部分干部才遇到的。因為，考任制、聘任制的干部沒有什么不合理的“天花板”問題，考任制的干部其實就是西方本來意義上的公務員，按《公務員法》規定的年限得以晉升職務或職級以及退休;聘任制的干部更簡單些，按照聘期規定，聘任幾年就是幾年，不聘了自然就要走人。

　　我國的特殊性在于，選任制、委任制的干部與西方國家的產生方法根本相同。西方國家把選任制、委任制的官員稱之為政務官。其中最主要的政務官經過民主競選、選民投票獲得當選后，可以采取組閣制的方法委任其他政務官。這些選舉和委任的政務官都有一定的任期規定，任期到了就要經過再一次的選舉。因此，在西方國家有能力投入競選、競爭政務官或得到委任的政務官，其人數并不多，政務官無論上與不上，都與個人能力有關，他不會牢騷滿腹、怨天尤人，遷怒于自身之外;至于國家，也沒有必要另外設置一些人為的“天花板”，比如說有什么最高的年齡限制規定。美國的第9任總統威廉·哈里森和第40任總統羅納德·里根，就是分別在68歲和70歲的高齡時任職的。而我們國家的選任制干部，現在還不是由完全選舉產生的，也不具備完全選舉的條件，它和委任制干部差不多，其實都是由上面任命的。這就使得有很多的干部符合選任和委任的條件，他們都在期待著提拔、晉升。提拔、晉升不了的，自然會牢騷滿腹、怨天尤人，遷怒于組織和領導。

　　還有一個更復雜的問題，就是我國規定的選任制、委任制、考任制、聘任制4類干部，并沒有嚴格的類別界限，他們在提拔、晉升路線上是可以打通的，由上級組織和領導作出安排，在4種類別之間轉來轉去。例如，2006年8月出臺的《黨政領導干部職務任期暫行規定》，就把這幾類干部混在一起。比如，一個當了幾年的省委或省政府工作部門的處長，可以被派去當縣黨委、縣政府的領導成員，或當縣委書記或當縣長;一個當了某國有企業的老總，相當于副省、部級的，也可以轉過來被任命為省委副書記或副省長或副部長。而這在西方國家則是根本不行的，經選舉產生的政務官與經考試錄用的事務官(即公務員)是嚴格區分的，不能轉來轉去的，政務官選不上的，不能按原來的級別安排來當公務員;公務員要想當政務官的必須先辭去職務參加選舉，選不上的也不能回來了，因為已經放棄了公務員的職位。

　　既然我國的干部現在是由上面任命的，而且4類干部又是連通的，可以互相地轉來轉去，因而必然地造成越來越多的干部加入提拔、晉升的隊伍，越來越多的干部在提拔、晉升的獨木橋上擁擠不堪。也正因為這樣，為了避免從獨木橋上被擠下來，才非要有一個硬性的規定不可。其結果就只好人為地設置一些干部的“天花板”，包括年齡上的硬性規定。所謂干部“天花板”問題，實際上就是這樣產生的。因此，干部“天花板”困局深層次的根源就在于，干部的分類和晉升路線是否合理的問題，或者更確切地說，是選任制公務員怎樣產生的問題。其實質是過多的干部等待提拔、晉升的問題，是不合理的干部提拔、晉升的路線問題。干部“天花板”問題絕不是一個一般的行政管理問題，而是關系到如何進行政治改革的問題，只有用深化政治體制改革的方法才能從根本上解決。(許耀桐 作者為國家行政學院教授)