對話人

　　但偉 最高檢察院理論研究所研究員

　　杜萌 法制日報記者

　　對話動機

　　長期以來，高羈押率和超期羈押問題一直是社會關注的熱點。如何構建刑事審前程序，改變“一捕到底”、“一押到底”的現狀，切實保障犯罪嫌疑人、訴訟當事人的權利，也一直是司法界探索的課題。

　　最高人民檢察院理論研究所研究員但偉用3年時間對刑事審前程序改革進行了專題調研，走訪了全國200余家基層檢察院、200余家看守所，召開300余次專題會議，與5000余名犯罪嫌疑人、被告人面對面交流，最終提出建立“由駐看守所檢察官根據在押人員羈押必要性的情況，向辦案單位提出變更強制措施檢察建議的工作機制”的構想，并在20家基層檢察院的積極配合下，進行了初步嘗試。

　　這項工作機制對于正在進行的司法體制改革將有較大的影響。日前，但偉在完成了對刑事審前程序改革專題調研報告的最后修訂后，接受了本報記者的獨家專訪。

　　“一押到底”

　　近10年平均羈押率高達85%

　　記者：請您介紹一下，為什么要啟動“刑事審前程序改革”這一課題的調查研究？

　　但偉：刑事審前程序在整個刑事司法制度中是直接和公民的人身自由緊密相連的，稍有不慎，就會出現對公民人身權利的侵犯，偏離懲罰犯罪、保障人權的訴訟目標。1997年新的刑事訴訟法雖然把人權保護作為最重要的工作，但是由于審前程序中沒有建立有效的權利救濟機制和嚴格的審查監督機制，司法不公和冤錯案現象仍有出現。刑事審前程序改革已成為司法改革的瓶頸，我想從實踐中得到第一手的資料。

　　記者：通過調研，您認為目前的刑事審前程序存在哪些問題？

　　但偉：主要存在四大問題：一是逮捕作為5種強制措施的一種被廣泛適用。據最高人民檢察院報告中關于近10年逮捕的數字統計，逮捕率平均在85%以上。由于逮捕的3個并列條件(犯罪事實、判處徒刑和逮捕必要性)在實踐中被簡化為構罪即捕這種極不科學的做法，取保候審和監視居住等非羈押強制措施基本被擱置；更由于逮捕的必然后果是羈押，因而高逮捕率導致高羈押率；二是沒有建立獨立的羈押必要性審查機制，羈押期限和羈押期限的延長由辦案部門單方面決定；三是沒有建立有效的權利救濟機制。現有法律中關于權利的規定不少，但都是原則性規定，沒有可操作性，使得有關合法權利的法律原則形成空轉；四是檢察監督沒有落實，沒有起到過濾和糾錯的作用。

　　記者：您剛才提到近10年的逮捕率平均在85%以上，這個數字可以反映出當前的逮捕制度存在哪些問題？

　　但偉：“一捕到底”、“一押到底”的現象是現在刑事訴訟程序的常態。在這一過程中，權利救濟機制和檢察監督機制是雙重缺失的。我們看到，犯罪嫌疑人自逮捕開始，也可以說自拘留開始，直至判決結束的整個羈押過程中，要想申請變更非羈押強制措施的可能性很小，主要原因是：捕后的羈押變更沒有第三方客觀力量的介入。由于抓人的辦案部門就是決定放人的部門，只要辦案部門不同意，在押人員沒有任何救濟渠道可以獲得羈押強制措施的變更。而且，在押人員羈押期限的延長也是由辦案機關單方面決定，當事人不能參與決定程序、無權發表意見，無從尋求救濟。盡管刑事訴訟法第五十二條規定：“被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬有權申請取保候審”，但是若辦案機關不同意，就別無辦法。在審判階段，法院更是以保障訴訟活動的順利進行為由，要求已被取保候審的被告人收所羈押。

　　記者：在您所進行的相關調查中，有哪些事例和數據說明“一捕到底”、“一押到底”現象的確存在？

　　但偉：我們對20個試點單位進行的調研統計顯示：2004年至2009年這5年里，屬于外地的在押人員被羈押率均在90%以上，屬于本地的在押人員被羈押率均在85%以上，檢察機關辦理的職務犯罪案件的羈押率均在95%以上。以某市級檢察院2006年至2008年所辦審查逮捕案件為例，我們發現在報捕總人數中有近30%的犯罪嫌疑人、被告人可以在批捕審查時確定為沒有逮捕必要，也就是沒有羈押必要，但該市被逮捕的6565人包括最后被法院判輕刑的1448人都是“一捕到底”、“一押到底”，等候判決中間沒有變更羈押措施。

　　記者：“一捕到底”、“一押到底”會給社會帶來什么樣的影響？

　　但偉：盡管不少地方的法院每年判處三年以下有期徒刑、管制、拘役、獨立附加刑、緩刑、免刑占全部審理案件的60%左右，但全國近10年來的羈押率卻保持在85%左右。被羈押主體中有大量未成年人、老年人、輕微犯、初犯、偶犯，而且不少人有固定職業、固定單位、固定收入來源、固定住所、家庭關系明確等可以適用或達到適用取保候審條件，但這些犯罪嫌疑人、被告人仍然被羈押在看守所，甚至被超期羈押。這一現象使得大量國家司法資源被浪費，司法機關沒有正確履行職責，法律監督出現了漏洞。高逮捕率和高羈押率甚至超期羈押等問題，與構建以公平正義為核心價值的中國特色社會主義司法制度的目標相悖。

　　降低高羈押率

　　調研報告擬啟動必要性審查

　　記者：如您所說，解決高羈押率和超期羈押等問題意義重大，您認為解決這些問題的關鍵在哪里？

　　但偉：解決問題的關鍵有三個：一是建立捕后羈押必要性審查救濟機制，或稱為司法救濟機制；二是建立逮捕必要性審查機制，真正落實刑事訴訟法關于逮捕的3個條件，在捕前就有效降低逮捕率，最大限度地保障人權；三是創新檢察監督工作機制，實現權力制約權力，使檢察監督成為保護人權的屏障。

　　記者：您的調研報告提出了“由駐看守所檢察官根據在押人員羈押必要性的情況，向辦案單位提出變更強制措施檢察建議的工作機制”的觀點，這項工作機制可否認為是刑事審前程序改革的最優選擇點？

　　但偉：這項制度的設計不是我的初衷。我的初衷是想在捕前盡可能地考慮逮捕必要性來達到降低羈押率的目的，但是現實阻力很大。

　　記者：現實阻力來自哪里？

　　但偉：立案率、逮捕率、起訴率、有罪判決率是各級政法機關的硬性考核指標。轉型期的社會矛盾凸顯，社會治安形勢嚴峻，盡管中央要求“理性、平和、文明、規范執法”，但是各級政法機關仍然強調以嚴打為主。因此，我就想是否在捕后可以尋找一個可行的辦法來降低羈押率，因為這樣的思路不會和考核指標沖突，也不會讓一線執法人員承擔打擊不力的批評。

　　記者：既要進行創新，又要考慮避開沖突，這樣是否會增大制度創新的難度？

　　但偉：改革和創新都會涉及到利益關系和運行成本，觸碰的利益越少，阻力越小，成本越低，代價越小。在檢察機關的職權配置中，監所檢察部門均在看守所設有駐所檢察室，其職責范圍就是監督看守所的監管秩序和保障在押人員的合法權利。考慮到可利用現成工作機制介入這項創新制度的實施，因其無需改變法律、無需增加司法成本，在純屬本職工作的管理機制內運行，當然會減少一些困難。

　　試點反饋

　　從看護型變全方位監督審查

　　記者：完善羈押必要性審查的檢察監督工作機制的具體做法有哪些？

　　但偉：課題擬定的工作機制共有11項操作步驟，并附有《在押人員羈押必要性評估表》。所謂羈押必要性評估，是指檢察機關對已經在押的犯罪嫌疑人、被告人在訴訟期間是否存在繼續羈押的必要性進行量化分析的工作制度，即綜合犯罪嫌疑人、被告人逮捕時依據的條件的變化、羈押期間的具體表現、訴訟期間證據保全情況等因素，評判有無繼續羈押的必要性，根據評判結果作出是否向有關辦案單位發出變更強制措施的建議，這樣可以從根本上治理超期羈押。

　　記者：此前，您提出的這項工作機制已經在20個基層檢察院進行試點，這些試點單位在嘗試這項新制度后給出了什么樣的評價？

　　但偉：從全國20個基層檢察院試點反饋的情況來看，普遍認可這項創新制度簡便易行，對履行監督職能、發現羈押存在問題、適時提出檢察監督建議提供了切實可行的操作方案。他們反映說，這項制度實質上構建出全新的檢察監督機制，即以監所檢察部門為中心，全程監控審前羈押階段辦案部門辦案公正性和保護在押人員合法權利，使監所檢察部門從單純的看護型監督變成全方位的審查型監督，全面提升監所檢察部門在整個檢察機關的業務屬性。

　　在我看來，建立由駐看守所檢察官直接參與的羈押必要性審查工作機制，是探索建立公民權利救濟機制、深化司法改革、明確檢察監督權力運行邊界和效力的工作機制模型。通過創新這項工作機制，可以為建立中國特色社會主義權利救濟機制、落實檢察監督權和新一輪的司法改革提供切實可行的思路。