對農(nóng)地法律制度的完善，應(yīng)當注重堅持以人為本，從倡導(dǎo)不與民爭利、讓利于民過渡到重視限制公權(quán)力濫用、還權(quán)于民。也就是說，農(nóng)地問題立法應(yīng)突出農(nóng)民的主體意識，發(fā)揮農(nóng)民的聰明才智，使農(nóng)民能夠充分參與相關(guān)法律的制定，給他們以充分的選擇權(quán)；將涉及農(nóng)地權(quán)利的各方面問題作為一個整體來思考解決方案；以農(nóng)民為價值依歸，在法律上予以相同對待，促使農(nóng)民的各種合法權(quán)益得以實現(xiàn)，使得“物盡其用、地盡其利”。

　　———陳小君

　　對話人：

　　法制日報記者胡新橋 余飛

　　中國農(nóng)村土地法律制度研究中心負責(zé)人、中南財經(jīng)政法大學(xué)副校長陳小君

　　對話動機：

　　最新消息稱，2010年中央一號文件已經(jīng)定稿，依然圍繞“三農(nóng)”問題展開。算上這份文件，中央已連續(xù)七年以“一號文件”的形式出臺強農(nóng)惠農(nóng)措施，“三農(nóng)”問題的解決漸入佳境。

　　中南財經(jīng)政法大學(xué)中國農(nóng)村土地法律制度研究中心自2007年始在全國10省的田間地頭進行調(diào)研。至今，該中心已收集到當代中國農(nóng)民土地權(quán)利的大量樣本和調(diào)研數(shù)據(jù)。

　　在強調(diào)強農(nóng)惠農(nóng)的時代背景下，當代中國農(nóng)民最需要解決哪些問題？農(nóng)民賴以生存的耕地如何進一步得到保護？就這些問題，記者與中南財經(jīng)政法大學(xué)副校長、中國農(nóng)村土地法律制度研究中心負責(zé)人陳小君展開了對話。

　　□對話

　　兩項重要物權(quán)最需要立法完善

　　記者：今年的中央一號文件將連續(xù)第七次聚焦“三農(nóng)”問題已無懸念。近年來，中央出臺的諸多舉措，如農(nóng)業(yè)稅取消、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費免除、新型農(nóng)村合作醫(yī)療全面覆蓋、農(nóng)村最低生活保障制度等等，正在逐步解決9億農(nóng)民的一系列生活和發(fā)展的問題。通過調(diào)研，您覺得在這些問題得到解決后，農(nóng)民最需要的權(quán)利有哪些？這些權(quán)利在現(xiàn)實中都能得到保障嗎？

　　陳小君：通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民最需要的是他們生活、生存和發(fā)展所依托的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)這兩項重要物權(quán)。這兩個權(quán)利看起來普遍，但實際上內(nèi)容非常豐富，包含了很多具體的權(quán)利元素。

　　就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)而言，農(nóng)民迫切需要的是能夠自主、穩(wěn)定地行使權(quán)利。土地承包經(jīng)營自主權(quán)體現(xiàn)在很多方面，比如自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利，根據(jù)2007年至2008年對10省調(diào)查的情況來看，農(nóng)民希望承包地能夠采取轉(zhuǎn)包、出租、互換等多種形式流轉(zhuǎn)，一些地方的農(nóng)民甚至希望承包地能夠入股，還有一些地方的農(nóng)民希望承包地以抵押的方式流轉(zhuǎn)。

　　在宅基地使用權(quán)方面，對這項權(quán)利的流轉(zhuǎn)急需法律加以規(guī)制。2009年我們在對四省的農(nóng)地法律制度調(diào)查中了解到，與城鎮(zhèn)較臨近的地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為突出，而在較偏遠的地區(qū)就基本上沒有這種現(xiàn)象。雖然國家的政策法規(guī)一直禁止農(nóng)村宅基地向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，但在城鄉(xiāng)接合部，這種現(xiàn)象很難避免。在城市房價不斷高漲的情況下，城鎮(zhèn)居民普遍看好郊區(qū)農(nóng)村宅基地的較低價格，盡管法律明確禁止，但隱性的宅基地流轉(zhuǎn)市場仍然存在。通過進一步訪談我們發(fā)現(xiàn)，由于城鎮(zhèn)居民獲得的農(nóng)村宅基地和房屋缺乏法律依據(jù)，雙方的權(quán)益都不能得到有效保護，很容易產(chǎn)生糾紛，而且矛盾還不好化解。

　　總體來說，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)在現(xiàn)實中得到了較好的保障，但并不是說不存在問題。比如，農(nóng)村婦女因婚姻狀況變化導(dǎo)致土地權(quán)益受損的情況較為普遍。另外，農(nóng)民的承包地、宅基地因征收等原因?qū)е聶?quán)利受損以及補償不到位的情況也比較突出。這些問題在當前情況下，有法律層面、制度層面和經(jīng)濟層面等多個方面的原因，可以說保障還有一定的缺失。

　　記者：您剛才提到，對農(nóng)民迫切需要的權(quán)利的保障還有一定的缺失，可以具體分析一下其中的原因嗎？這種缺失可以通過什么辦法來彌補？

　　陳小君：從法律層面來看，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)雖然在物權(quán)法中有規(guī)定，但還不完善，欠缺體系性。比如，對于關(guān)系農(nóng)民重大生活利益的宅基地使用權(quán)，物權(quán)法里只有寥寥四條，基本上沒有對權(quán)利進行細致規(guī)范，而應(yīng)參照適用的土地管理法也沒有相應(yīng)的規(guī)范，致使相關(guān)領(lǐng)域的法律漏洞、空隙與法律矛盾仍然存在。可以說，法律規(guī)范的欠缺是影響農(nóng)民土地權(quán)利實現(xiàn)的主要原因。

　　此外，農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障還有制度層面的原因，如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的市場機制。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅需要供需雙方，而且還需要有一定的中介機構(gòu)來引導(dǎo)當事人進行流轉(zhuǎn)。但從目前的實際情況來看，中介機構(gòu)還比較缺乏，而且也沒有得到農(nóng)民的信賴。還有，在承包地、宅基地的征收方面，怎樣制定一個比較合理的補償標準沒有制度保障，農(nóng)民很少有參與權(quán)。

　　社會因素也是導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)利保障不到位的原因之一。如集體經(jīng)濟組織功能缺位，農(nóng)民個體較為分散，權(quán)利得不到有力維護。另外，社會因素還體現(xiàn)在農(nóng)村婦女因婚姻狀況變化而導(dǎo)致的土地承包權(quán)益受損方面。雖然法律規(guī)定了男女平等，而且婦女地位得到了很大提高，但由于我國婚嫁制度的原因造成了隱性的性別歧視，“出嫁女”的土地承包經(jīng)營權(quán)受到損害的情況比較常見。

　　要解決這些問題，就必須系統(tǒng)梳理研究農(nóng)村土地權(quán)利體系，有針對性地完善土地法律法規(guī)，并制定相應(yīng)的適應(yīng)市場機制的各項經(jīng)濟制度。另外，完善農(nóng)民土地權(quán)利的訴訟糾紛解決機制與調(diào)解、仲裁等糾紛解決機制，為農(nóng)民實際上擁有的各種土地權(quán)利提供充分且及時的救濟，也是在農(nóng)民土地權(quán)利保護方面一個不可忽視的因素。