9月18日，上海各大超市的奶粉柜臺上，所有涉及到名單上的“問題奶粉”都已全部撤柜。三鹿嬰幼兒奶粉事件發生后，上海有關部門針對國家質檢總局通報的含三聚氰胺的22家嬰幼兒奶粉生產企業的69批次產品，聯合開展專項檢查行動，確保所有“問題奶粉”不流入市場。 中新社發 湯彥俊 攝

　　近兩周以來，“奶粉事件”已經由單純的企業制假售假行為，升級為中國奶制品行業的危機，并且波及到政府監管部門的信譽。繼石家莊市市長、副市長及該市相關部門負責人被免職，網絡上充斥著要求質檢、食藥等部門承擔瀆職責任的聲音，某些學者也發表了看法。在作出一個理性判斷之前，我們需要深入思考的問題是：政府需要為奶粉承擔什么責任？

　　在產品中添加三聚氰胺，是許多奶制品企業的普遍做法。有不少人質疑為什么質檢機構沒有及早發現這一“潛規則”。一個技術事實是，產品化學成分的檢測主要是定向的，并不是我們想象的那樣，任何成分都能檢測出來。盡管三聚氰胺不允許被添加到食品中，但國際食品法典和國家標準，并沒有對奶粉中三聚氰胺的含量等進行規定，因此監管部門不進行有針對性的檢測并非過錯，除非有證據可以證明質檢機構明知此種情況而不作為。

　　奶粉標準是被詬病的另一個焦點，民眾紛紛指責國家標準落后于實際需要。應當說，標準的制定是一個動態過程，和一國技術水平、經濟發展程度、文化傳統相關，標準的更新也需要大量資金投入，這就涉及到監管成本。可見，制定標準是一個政府政治的過程，而不是監管政策可以解決的問題。過去30年里，“經合組織”國家致力于提高監管效率的努力，盡量減少各類風險，但絕對不可能消除所有風險因素，否則將付出巨大的社會和經濟成本。

　　習慣了全能國家模式的人可能會發出這樣的疑問：如果政府都不能保障奶粉安全，是不是就意味著消費者要自認倒霉了？絕對不是。

　　政府監管的本質是政府對市場的干預，是解決信息不對稱、外部性、自然壟斷等市場失靈的一種手段。解決市場失靈的手段有很多，比如說獨立的法庭審判可以在事后解決私人糾紛，行業協會能夠讓成員產生自律的壓力，高效的產權制度可以清晰界定責任邊界等。令人遺憾的是，我們似乎只熱衷于政府監管這個國家包打天下的手段，對別的手段既不熟悉也不關心。一個非常重要但常常被忽視的事實是，西方發達國家是在上百年市場經濟發展之后，才建立起現代監管型國家制度的。當一種手段失靈時，另外的手段可以彌補其缺陷。而中國是在法制尚不完善、法治還未健全、市場沒有發育成熟的前提下，啟動了現代政府監管的步伐，和歐美國家的制度演變路徑恰好相反。換句話說，監管型國家的步伐超越了中國市場經濟的建設，這一步跨得太大，有些基礎功課不得不回頭補上。

　　一個發育成熟的市場顯然是解決市場自身問題的良方。我國的藥品、奶制品行業出現過度競爭的局面，都是市場發育不成熟的表現。此外，食品和藥品的原料生產者也面臨同樣的問題。在“奶粉事件”中，大量分散的小規模奶農根本無法與強勢的生產企業在收購價格上進行抗衡，隨著原材料價格的上漲，前者就采取不法手段(如兌水后加入三聚氰胺)提供鮮奶，以降低成本、維持生存。

　　東亞發展型國家的經驗是，當市場發育尚不成熟時，政府產業政策可以發揮重大作用。但近20年來，我國在“非戰略行業”如食品、藥品領域的行業政策是嚴重缺失的，行業協會也沒有承擔起這一重任。加之地方主義的影響，各地低水平重復建設嚴重，價格惡性殺跌頻繁，行業整體利潤率低。如奶制品行業龍頭之一的蒙牛，2007年銷售額高達220億元，但利潤僅有10億元，遠遠低于食品加工業的平均利潤率；許多制藥企業也面臨“賣針劑不如賣礦泉水”的尷尬局面。從這個意義上說，中國的市場機制還有待引導和完善。

　　司法救濟和責任追究，是糾正市場失靈的另一個可行方式。“奶粉事件”在本質上是企業生產劣質產品的行為，從法理上說，消費者完全可以通過正常的司法救濟途徑獲得民事賠償。令人遺憾的是，由于種種原因，我國的法院體系尚不足以支持類似的司法救濟，所以政府監管成為人們不得已的唯一可選項。

　　行業自律也是一種政策備選項。“奶粉事件”后，國家質檢總局向全國所有奶制品生產企業派駐廠監督員，這是一項無可奈何的政策補丁。試問，如果將來豆漿也不幸出事了，是不是要向每一個豆漿廠都派監督員？若是軟飲料、礦泉水也出事了，質檢系統還需要多少監督員？這會帶來多大的行政成本！

　　反觀發達國家的做法，如美國就要求制藥企業自己聘請審查員，企業出于自身商譽的考慮，會邀請業內公認的藥品生產質量控制專家來擔此重任。否則，一旦出現質量問題很可能會被行業協會驅逐，最終影響到自身利潤。

　　可見，我們不能把當前政府治理模式的轉型，簡單理解為監管機構的建立和監管能力的提升。完善的市場經濟、有效的行業自律、精細的司法制度，在現代市場經濟下的政府治理模式中都是不可或缺的，而且是前提性的。

　　一個值得注意的巧合是，2006年的“齊二藥”事件，2008年初的“肝素納”事件，以及眼下的“奶粉事件”，均起因于化工原料的不當使用。中國的食品安全監管模式是“分段監管為主、品種管理為輔”，農業、衛生、質檢、工商等部門“各管一段”。化工原料歸誰管呢？國家食品藥品監督管理局新聞發言人的回答是：“法律沒有明確規定”。可見，化工產品的監管是一個真空地帶。

　　而根據2007年國務院第503號令，食品等產品安全監管的責任分擔形式是“地方政府負總責，監管部門各負其責，企業是第一責任人”。“地方政府負總責”實際上是一種剩余監管權，即當某一環節出現監管真空或權力爭奪時，地方政府要統一擔負起責任來。

　　正是這種剩余監管權的存在，有可能將政府推向無限責任的危險深淵。國內外學者認為，盡管中國不是西方意義上的民主國家，但中央政府對民眾訴求的回應卻高于一般民主政體。出現礦難，人們首先想到的不是黑心礦主，而是煤礦安監部門；藥害事故發生后，人們想當然地認為藥監機構需要承擔監管不力的責任，制藥企業和醫院的責任卻很少有人提及；在“奶粉事件”中，人們也眾口一詞地向政府問責，要求質檢總局局長辭職。這類現象盡管有一定合理性，卻也令人擔心——計劃體制下政府包攬一切的舊思維，很可能讓我們回到全能國家的老路上。

　　中國社會正面臨著市場失范和現代化帶來的雙重風險。一方面，我國當前的食品、藥品和生產安全狀況與100年前的美國極其相似；另一方面，現代化所帶來的不確定性正在影響著我們的生活。這些在危機管理、政府監管領域向我們提出了重大挑戰，更關乎政府治理模式的轉型。(胡穎廉)