2005年1月18日，一場“風暴”從北京官園橋路口刮起，在這里的一棟九層小樓里，環保總局宣布停建僅次于三峽工程的金沙江溪洛渡水電站等30個違規建設項目。

　　從這次關停行動，到松花江事件后2006年初對大江大河流域的化工業布局排查，到今年初的以遏制二氧化硫排放為目的的區域限批，再到今年夏天太湖藍藻之后的流域限批，每一次行動都將環保總局置身于輿論的風口浪尖。

　　面對媒體稱之為“環評風暴”的環保執法行動，處于風暴中心的國家環保總局副局長、新聞發言人潘岳卻另有一番看法：“‘風暴’實現不了這個目標(科學發展觀)，所以我們要走制度建設的路。然而，制度建設要比風暴更加艱辛，因為涉及的利益更多更復雜，每前進一步，其艱辛都是表面上難以看到的，每一次協調，其代價都是無法盡言的。”而在潘岳一篇文章中，他將環保思潮的崛起上升到一種文明進行了闡述：如果說農業文明是“黃色文明”，工業文明是“黑色文明”，那生態文明就是“綠色文明”。

　　在中共十七大以后的五年中，被提升到“生態文明”高度的環保領域將不僅僅是吹過地面的“風暴”，而是落到制度層面的推進，在落實科學發展觀與國家的宏觀調控上將發揮更重要的作用。

　　風起

　　環保總局正常行使“一票否決權”，反而激起了很大的反響和爭議。至今，許多接近環保總局的人士仍用“猛”、“勇敢”、“有點出乎意料”等詞語來形容環保總局一次次的“環評風暴”

　　風暴策源地位于北京官園橋路口，國家環保總局淡綠色的九層樓里。它對面，中國國電約20層的大樓矗立著，“樓這么高，把我們的風水全擋住了。”環保總局的人士開玩笑說。

　　2007年1月10日，這次，風水輪流轉了，4個市和4個電力集團的建設項目全部被停批、限批，風暴之猛，史無前例。在總局宣布“區域限批”后，包括國電在內的幾大電力公司股價應聲而落。

　　這已是五年中環保總局的第三次“出招”了。早在2005年1月18日，國家環保總局在京宣布停建30個違規建設項目，30個項目，個個來頭不小。投資規模數億乃至上百億元，其中有26個是電力項目。包括國務院已經批準立項、靜態總投資達到446億元、裝機容量僅次于三峽工程的金沙江溪洛渡水電站，包括為三峽工程配套的延伸性投資項目，牽涉到8個省、三大電力公司以及與國家環保總局同屬部級的長江三峽工程開發公司。

　　歷次風暴中，環保總局所使用的“尚方寶劍”并不復雜———2003年9月1日實施的《中國環境影響評價法》。這部法律明確規定，對沒有通過環評審批的項目，環境保護行政主管部門可以“責令停止建設”，行使“一票否決權”和執法權。

　　至今，許多接近環保總局的人士仍用“猛”、“勇敢”、“有點出乎意料”等詞語來形容環保總局一次次的“環評風暴”，正常的履行職責在一段時期中反而激起了很大的反響和爭議。

　　在此之前，國家環保總局的“弱勢”曾被視為理所當然。中國的環保事業可追溯于“文革”時期，在時任總理的周恩來的親自關照下起步，1989年環保局獨立之前，它隸屬于“城鄉建設與環境保護部”，這個部門被業內人士評價為“監督者受被監督者的領導”。

　　“環保在重大決策和公共視野中缺席太久，水污染條例出臺前，環保總局甚至連停產、限產的權限都沒有，這導致環保部門在執法過程中無權可使，老百姓有個順口溜‘環保部門就靠嚷嚷’。”環保總局政策處處長原慶丹告訴記者。

　　但即使這樣，在環保總局工作多年的原慶丹用一句話評述五年來的感受———“雖然還只是嚷嚷，但最大的變化就是說話的聲音大了。”

　　環保的聲音變大，風暴來得有些突然，似乎是在一夜之間，卻不盡然。

　　讓觀察家不解的是，距離2003年9月1日實施的《環評法》已經有一年多，在國務院各部委中，一向處于弱勢的環保總局，為何會選擇在新年年初的“兩會”前夕發力，祭起執法大旗？為什么是在這個節點，而不是更早或更晚？

　　風眼

　　沒有中央提出的科學發展觀，沒有人大審議通過的《環評法》，沒有國務院把環評作為項目審批前置環節的強力決心，100個潘岳也刮不了風暴

　　很多人將環保總局的執法行動歸因于從2004年底開始分管環評工作的環保總局副局長潘岳的出現。

　　在連續幾次的環評風暴中，潘岳總是站在新聞輿論的風口浪尖。至今許多人仍對2005年1月18日環保總局的新聞發布會記憶猶新———45歲的副局長潘岳堅定地說：“環境影響評價不是橡皮圖章，對違反環評法的行為必須堅決制止。”

　　曾歷任過國家國有資產管理局副局長、國家質量技術監督局副局長、國務院經濟體制改革辦公室副主任的潘岳，2003年3月開始進入國家環保總局，擔任副局長、新聞發言人，分管宣傳和法規工作，2004年12月，潘岳接手環境評價工作。

　　“風暴的操作方式可能有我個人風格的痕跡，但風暴的原動力，卻非我個人所能為。沒有中央提出的科學發展觀，沒有人大審議通過的《環評法》，沒有國務院把環評作為項目審批前置環節的強力決心，100個潘岳也刮不了風暴。”潘岳坦率地說，“環保總局要做的，就是超越部門得失和個人進退，把這些歷史條件用好。否則，就是辜負。”“環境保護與科學發展觀，在政治、行政、經濟、社會、文化等各個領域內都有天然的血緣。正因如此，環保總局成為落實中央科學發展觀的先行試驗者，是應有之義。”

　　“環評風暴”趕在一個好的時機。2003年，新一屆政府在SARS之后推行新的執政理念“科學發展觀”，提出了包括統籌人與自然和諧發展在內的“五個統籌”。2004年在經歷了包括煤電油等資源全面短缺之后又提出要發展“循環經濟”，要求加快轉變經濟增長方式，以最小成本獲得最大的經濟效益和環境效益。正是在這種背景下，環保總局不失時機地推出了“綠色GDP”和“文明轉型”等環保新理念，并引起了社會廣泛關注。

　　理論界人士認為，在更高層面，除了保護環境本身，環保的頻頻發力與國家的宏觀調控是相吻合的，中央文件多次強調，要提高環境準入門檻來限制高耗能、高污染行業的不正常投資，促進產業結構調整。正因與“科學發展觀”有天然的血脈聯系，環保成為了國家宏觀調控的重要環節，其執法的重點行業也集中于鋼鐵、冶金、電力等國家宏觀調控的重點，如第一次的風暴中，被叫停的30個項目有26個是電力項目。

　　“但如果把這1月18日的‘環評風暴’放在一個稍長的時間背景下考察的話，可以看到風暴的突起和公眾對環保領域的關注度是同步出現的，客觀上，公眾壓力也推動了‘環評風暴’的起步。”曾繪制中國水污染地圖、北京公眾與環境中心主任馬軍說。

　　在第一次環評風暴前，2004年2月，怒江建壩方案在環保NGO(非政府組織)和環保總局的強烈反對中被暫時擱置。這個比三峽工程(總裝機量1820萬千瓦)規模還要大的工程，達到2132萬千瓦，年發電量達1029.6億千瓦時，是三峽的1.215倍，其計劃靜態總投資約896.46億元，而三峽工程的靜態總投資根據1993年5月的價格為900.9億元，動態總投資控制在1800億元以內。

　　在環評風暴不久后的2005年3月，圓明園防滲工程事件則讓環保領域受社會的關注大大升溫。3月29日，蘭州大學教授張正春對圓明園防滲工程提出質疑，認為該工程是對生態景觀、歷史文化價值和周邊環境的破壞，媒體曝光、環保總局叫停，4月13日，圓明園防滲工程的環境影響公眾聽證會召開。圓明園防滲工程事件轟轟烈烈持續到8月份，最后圓明園管理處按要求進行了整改，聽證會亦被認為是環評法實施以來首個真正意義的聽證會，是環保領域程序最正式、規模最大的一次公眾聽證會。

　　“如果說到這五年來我個人有什么自豪的事情，我覺得應該是圓明園聽證會。”在論壇上，接受本報記者采訪的潘岳說，這只是一個小項目，兩三千萬元的投資，爭論的問題僅僅是該不該在湖底鋪膜，但它唯一的意義，就是第一次全過程公開地展示給大家看，矛盾是可以這樣解決的，和諧是可以這樣建立的，民主與法治是可以這樣進行的，其內涵也包括了公民社會如何建設的方式。

　　風阻在2006年底第一次公布綠色GDP核算結果后，第二次的綠色GDP結果卻一直遲遲不能出臺。“有個別省市曾經向環保總局和國家統計局正式發函要求不要公布核算結果，施加壓力”

　　回顧這五年，伴隨著“環評風暴”，綠色GDP核算是個繞不開的話題。

　　2004年4月，國家環保總局首次提出了“綠色GDP”概念，希望將環境要素納入國民經濟核算體系，“我們從GDP中，只能看出經濟產出總量或經濟總收入的情況，卻看不出這背后的環境污染和生態破壞。”

　　由于沒有將環境和生態因素納入其中，現行的GDP核算法并不能全面反映國家的真實經濟情況，核算出來的一些數據有時會很荒謬，因為環境污染和生態破壞也能增加GDP。例如，發生了洪災，就要修堤壩，這就造成投資的增加和堤壩修建人員收入的增加，GDP數據也隨之增加。再例如，環境污染使病人增多，這明擺著是痛苦和損失，但同時醫療產業大發展，GDP也跟著提高。

　　2005年2月28日，綠色GDP核算試點工作在10省市啟動，在2006年底第一次的核算向公眾公布結果，但第二次的綠色GDP結果卻一直遲遲不能出臺。

　　綠色GDP項目組組長、國家環保總局環境規劃院副院長王金南坦承，“數字一出來，對比一下，就會發現很多GDP要縮水，這對于環境資源損耗嚴重的地區官員來說，很難接受，綠色GDP核算試點工作一度遭到某些地方的抵制，有個別省市曾經向環保總局和國家統計局正式發函要求不要公布核算結果，施加壓力。”

　　“綠色GDP”項目研究推行3年多后，共同組織這一項目的國家統計局也表示出對綠色GDP數據科學性的質疑。2007年7月12日，國家統計局長謝伏瞻表示，“鑒于國際上尚無真正意義上的綠色GDP核算標準，也沒有任何一個國家采取這樣的核算方式，所以還不能夠公布這些數據或者真正進行價值量的核算。”

　　綠色GDP核算，還會不會繼續開展下去？何時才能公布？綠色中國論壇上當記者再次問到關于GDP的話題時，潘岳沒有正面回答，在思忖了一會后他說，“我給你繞個彎子回答吧，所有行政為主的風暴都不起長久的作用，而綠色GDP與環境經濟政策這類的制度建設才是根本解決環境問題的良方。但制度建設要比風暴更加艱辛，因為涉及的利益更多更復雜。”

　　對于“阻力”，潘岳將之歸納為“干部政績考核標準、多年唯GDP增長形成的特殊利益格局以及現行的條塊分割的環保體制。”

　　風止

   “風暴是一種運動式的教育，在中國的國情下，恐怕風暴和制度都是要兩手建的。”

　　環保風暴的“風力”再大，如果刮不到地面上，對違規者的處罰做不到穩、準、狠，那也只能是讓人稍感涼意的一陣風。風過之后，一切如常。

　　今年9月9日的綠色中國論壇上，潘岳提出了一整套全新的環境經濟政策架構：環境收費、綠色資本市場、生態補償、排污權交易、綠色貿易、綠色保險、綠色稅收，并放言“一年內出臺兩到三項新政策；兩年內完成主要政策試點；四年內初步形成中國環境經濟政策體系，是可以預期的”。

　　潘岳說：“環保總局四年來搞了四次環評執法，靠的全是行政手段。這些手段是現有法規制度框架內的最大創新，雖然在短時間內立竿見影，但長期效果卻十分有限。”

　　在這一年，人們也注意到一個關鍵性的新聞點：2006年，國務院年初提出的能耗降低4%、污染物排放降低2%的目標并沒有實現。這是官方首次證實：2006年的環保業績，依然不及格。這意味著，“十一五”期間單位GDP降低20%的目標必須在余下的4年內完成，每年要降低5.4%。

　　事實上，2005年的首次環保風暴，環保總局公開點名批評30個違規開工項目。這一事件獲得了廣泛贊譽，其后質疑也不斷，很多人認為風暴對這些項目的運作實質上并沒有產生真正的影響。

　　“我不認為風暴不起作用，只要地方發展經濟的沖動高于對環境保護的動力，只要各地爭相上馬高污染、高能耗項目的積極性有增無減，風暴仍是必不可少的，風暴是一種運動式的教育，在中國的國情下，恐怕風暴和制度都是要兩手建的。”環保總局政策處處長原慶丹說。

　　與制度建設相比較，原慶丹認為，目前更為迫切的是“理順環保體制的架構”，因為制度的執行者是人，具體到“環保新政”，它的直接執行者依然是最基層的環保工作者。“目前環境執法和監測系統不能垂直，地方環保局要為當地傳統工業化保駕護航又要堅持原則，怎么辦？而且，不能垂直監測，環保總局得到的不可能是準確數據，又怎么能做出科學的決策？”

　　風歸

    如果說農業文明是“黃色文明”，工業文明是“黑色文明”，那生態文明就是“綠色文明”

　　根據2006年中國環境狀況公報，2006年中國COD(化學需氧量)排放總量居世界第一，遠遠超過環境容量，全國七大水系監測斷面中62%受到污染，流經城市的河段90%受到污染。今年，來自國家環保總局的數據曾統計，平均每兩天發生一起突發性環境事故，群眾環境投訴增加了三成，中央領導對環境問題的批示比上一年增加了52%。

　　讓更多人感同身受的是今年頻頻暴發的水污染事件，到處飄蕩的藍藻似在提醒“環境危機”不再是危言聳聽的預言，增長與環境的矛盾正在短兵相接，應對這一風險，成了執政者最為嚴峻的挑戰之一。

　　今年5月底，江蘇無錫太湖水域藍藻暴發，無錫市區80%以上家庭的飲用水源遭到污染，城市供水陷于癱瘓，富裕的無錫人自嘲“開著寶馬喝臟水”。無錫市委書記楊衛澤說，犧牲環境換取經濟發展的結果是“自取滅亡”。江蘇省委書記李源潮向媒體表態，只要能把太湖治理好，“哪怕GDP下降15%，這是我們向大自然還賬”。

　　在國內NGO對環保頻頻發力施壓的同時，亦有不少人用著名的“庫茲涅茨曲線”來論證污染的合理性：國際已有的經驗是，在人均GDP5000-10000美元之間，經濟發展和環境之間的關系開始出現拐點，進入同步發展的良性狀態。

　　支持環境庫茲涅茨曲線的主要理由是收入水平決定一國或一個地區的居民對環境質量的評價。按照一部分經濟學家的說法，環境庫茲涅茨曲線之所以存在，是因為低收入階段人們對環境質量的偏好程度較低，因此情愿用污染換取收入的增長，而當收入增加之后，人們開始注重環境質量，因此會選擇多投入環境治理的費用，控制污染。

　　中國也會是這樣嗎？何時拐點會真的出現？

　　“如果學西方那種‘吃法’，中國還沒‘吃飽’就要提前為生態環境付賬。因為中國的人均資源少，環境容量少，走不成西方發達國家先污染后治理的傳統工業化發展的路子，發達國家也早已制定好了有利于他們的國際規則，使中國的污染成本不能像他們當初那樣轉移出去，只能自己硬扛，我們只能在人均3000美元時提前解決環境問題。”在談到環境經濟政策時，潘岳表示了自己的擔憂，并提到，中國已經不可能再走工業文明的老路，需要開創一個新的文明形態來延續人類的生存，這就是生態文明。

　　在文章中，潘岳這樣提到，如果說農業文明是“黃色文明”，工業文明是“黑色文明”，那生態文明就是“綠色文明”，生態文明，是人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的文化倫理形態。

　　環保五年大事記

　　2003年

　　9月1日，《中華人民共和國環境影響評價法》開始實施，該法賦予環評在項目審批上“一票否決權”，即沒有通過環評審批的項目“審批機關不予審批”。

　　2004年

　　2月，怒江建壩方案在環保NGO和環保總局的強烈反對中被暫時擱置。

　　12月9日，環保總局發布了《嚴格電站環評項目堅決制止電站無序建設》，強調環境影響評價要有法必依。

　　12月27日，環保總局向公眾通報了68家不合格環評單位的處理情況，要求全面整頓環評行業秩序，堅決查處違法違規單位和行為。

　　2005年

　　第一次環評風暴。1月18日，環保總局宣布叫停金沙江溪洛渡水電站等13個省市的30個違法水電開工項目。

　　2月28日，《中華人民共和國可再生能源法》以高票獲得通過，于2006年1月1日實施。

　　2月28日，綠色GDP核算試點工作在10省市啟動

　　4月13日，圓明園防滲工程的環境影響公眾聽證會召開。這是《環評法》實施以來首個規模最大、程式最公開的公眾聽證會。

　　11月13日，吉林石化公司雙苯廠爆炸，松花江受重大污染，一度引發下游哈爾濱等城市的供水危機。時任國家環保總局局長的解振華引咎辭職，成為新《公務員法》實施以來中國首位引咎辭職的高層官員。

　　12月，環保總局派出5個督查組，在全國范圍開展環境安全大檢查。根據排查情況，目前我國大體上有化工企業21000家，其中沿長江、黃河分布的就占50%以上。

　　2006年

　　第二次環評風暴。2月7日，國家環保總局對9省11家布設在江河水邊的環境問題突出企業實施掛牌督辦；對127個投資共約4500億元的化工石化類項目進行環境風險排查；對10個投資共約290億元的違法建設項目進行查處。

　　9月7日，環保總局和國家統計局共同發布了耗時2年作出的中國第一份綠色GDP核算研究報告。

　　2007年

　　第三次環評風暴。1月10日，環保總局通報了投資1123億元的82個嚴重違反環評和“三同時”制度的鋼鐵、電力、冶金等項目，并首次使用“區域限批”辦法，對唐山市、呂梁市、萊蕪市、六盤水市等4個城市及國電集團等4家電力企業處以制裁。

　　6月，無錫太湖發生“水危機”；緊接著安徽巢湖發生大規模藍藻；6月底，云南滇池污染嚴重暴發藍藻；7月，江蘇沭陽縣自來水受不明污染團影響，停水40多個小時。這一年是中國水污染密集暴發的一年。

　　第四次環評風暴。7月3日，環保總局對長江、黃河、淮河、海河四大流域部分水污染嚴重、環境違法問題突出的6市2縣5個工業園區實行“流域限批”。（記者 劉黎霞）