來自國務(wù)院法制辦的數(shù)據(jù)顯示，2006年，全國31個省、自治區(qū)、直轄市政府共收到本級政府所屬工作部門和市(地、州、盟)政府報送備案的規(guī)范性文件9071件。經(jīng)過審查，屬于備案范圍的8397件規(guī)范性文件中，發(fā)現(xiàn)存在問題的515件，截止到2006年底，按照備案審查程序已經(jīng)糾正432件。

　　不同于行政法規(guī)和規(guī)章

　　今年2月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)通知：全國范圍內(nèi)對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進行一次全面清理；3月15日，國務(wù)院法制辦向全國法制工作機構(gòu)下發(fā)通知，明確了行政法規(guī)、規(guī)章清理工作的有關(guān)問題。

　　隨后，有媒體用了“中國將全面清理紅頭文件”對此進行了報道。客觀地說，這種說法不準(zhǔn)確，因為行政法規(guī)、規(guī)章與“紅頭文件”既有聯(lián)系，又有區(qū)別。清理行政法規(guī)、規(guī)章還不等于清理所有“紅頭文件”。

　　有廣義狹義之分

　　“紅頭文件”并非法律用語，是老百姓對“各級政府機關(guān)下發(fā)的帶有大紅字標(biāo)題和紅色印章的文件”的俗稱。

　　從制定機關(guān)的權(quán)限來看，行政法規(guī)的制定機關(guān)是國務(wù)院，規(guī)章的制定機關(guān)是31個省、自治區(qū)、直轄市人民政府，49個較大的市人民政府，以及國務(wù)院各部門、各直屬機構(gòu)和具有行政管理職責(zé)的直屬事業(yè)單位。而一般“紅頭文件”，有行政管理權(quán)的行政機關(guān)在行政管理工作需要時就可以制定。可見，“紅頭文件”實際上有廣義與狹義之分。

　　廣義的“紅頭文件”就是從字面理解的帶紅頭和紅色印章的，既包括行政機關(guān)直接針對特定公民和組織而制發(fā)的文件，也包括行政機關(guān)不直接針對特定公民和組織而制發(fā)的文件，以及行政機關(guān)內(nèi)部因明確一些工作事項而制發(fā)的文件。

　　而狹義的“紅頭文件”是專指行政機關(guān)針對不特定的公民和組織而制發(fā)的文件，這類文件對公眾有約束力、涉及到他們的權(quán)利和義務(wù)，也就是法律用語所稱的行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件。公眾所關(guān)心關(guān)注的，應(yīng)該是指狹義上的“紅頭文件”。

　　“后遺癥”須解決

　　有專家認(rèn)為針對不特定的公民和組織的“紅頭文件”是抽象行政行為，關(guān)系到經(jīng)濟社會等各個方面。絕大多數(shù)“紅頭文件”符合社會變革的方向，反映人民的呼聲，在行政管理和社會生活中發(fā)揮了重要作用。

　　“紅頭文件”的作用不能低估，但少數(shù)“問題文件”的危害性也不容忽視，其“后遺癥”也必須解決。

　　據(jù)了解，全國可以出臺“紅頭文件”的機關(guān)數(shù)以十萬計，“紅頭文件”制定機關(guān)數(shù)量之大，可見一斑。“紅頭文件”出臺時間一般較短，加之個別地方監(jiān)督不夠，一些“紅頭文件”存在與上位法相抵觸、相互“打架”等問題。還有個別有立法權(quán)限的行政機關(guān)，為了節(jié)省時間，片面地追求工作效率，對本該通過立法加以規(guī)范的行政管理事項用了下發(fā)“紅頭文件”的形式代替。

　　備案監(jiān)督是關(guān)鍵

　　早在2001年12月，國務(wù)院就公布了《法規(guī)規(guī)章備案條例》，2004年3月又發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，都明確要求：對報送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件，政府法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。

　　據(jù)了解，全國31個省、自治區(qū)、直轄市都建立了規(guī)范性文件備案制度，形成了省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))“四級政府、三級備案”的體制框架，實現(xiàn)了縣級以上地方各級政府對其所屬工作部門和下級政府的規(guī)范性文件進行監(jiān)督。因此，解決問題的關(guān)鍵在于要完善相關(guān)工作機制，加大審查力度，切實抓出成效。(黃慶暢)