(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)

　　文／汪 偉

　　“大部制”改革沒有回避發改委，但從長遠來看，“第一大部”仍將維持它對中國經濟的控制力。

　　新一屆中央政府宣告組成，事前猜測頗多的“大部制”方案和高層人事變動均已塵埃落地。原國務院副秘書長張平出任發改委主任，將帶領發改委這個超級大部轉型。向來有“第一大部”之稱的發改委，在宏觀調控方面任重道遠，而在職能改革方面，則將成為這一輪行政體制改革的風向標。

　　宏觀調控任重道遠

　　宏觀調控是發改委的主要職責，上任伊始的張平面臨的是一個困難重重的局面。用國務院總理溫家寶的話說，2008年“國際、國內不可測的因素多”，將導致“決策困難”。

　　治理通貨膨脹無疑已經成為今年宏觀調控的首要目標。2008年的前兩個月，CPI增幅接連創下了11年和12年來的新高。突發事件(雨雪冰凍災害)和季節性因素(春節)加劇了物價上漲，但總的來說，這一輪漲幅仍然是2007年物價波動的延續。食品價格上漲仍然是推動物價漲幅的主要力量，但隨著國際油價、糧價和工業原材料價格持續走高，漲價正在向國民經濟的其他領域蔓延。

　　溫家寶總理在《政府工作報告》中提出，2008年的CPI漲幅要控制在4.8%之內。為了達到這個目標，發改委的價格管制措施顯然不會在短期內撤消，這引起了諸多擔憂。對一心要完善市場經濟體制的中國來說，價格管制是一種不得已的行政干預措施，并且多少帶有一些難以預料的風險。目前本來是全年中的用油淡季，但南方的汽油和柴油供應突然出現了短缺，就是對這種風險的一個警示。年初發改委凍結了成品油價格，導致國內成品油價格大大低于國際市場的價格，這引起了供油企業的不滿。《南方都市報》社論說，在許多南方城市的公交車因為加不到油而不得不停運的時候，海關單據顯示，供油企業卻將大量成品油出口國外。供油企業抱怨限價政策減少了企業利潤。

　　發改委向農業增加了20個億的投入，希望增加食品未來的供應。當然，穩定物價不是發改委一家的事，中央政府的其他部門，尤其是財政部和央行，也承受著來自各方面——比如購房者——的巨大壓力。不過，發改委在宏觀調控方面有更多和更有力的工具。它不僅可以管制商品價格，還能夠直接控制投資。

　　“第一大部”成形之路

　　發改委機構龐大，內設26個司局，工作人員超過1000人。國務院的每一個專業部門，從交通、能源、環境資源、社會發展到外資、貿易、就業和社會保障，幾乎都在發改委內找得到對應的司局。發改委的網站介紹，職能共有14大類。有人說，大至“嫦娥”登月和核電站上馬，小到方便面價格和大學學位證書工本費，都屬于發改委的管轄范圍。

　　這個職能龐雜的機構很容易讓人想起“國家計劃委員會”。事實上，成立于1952年的國家計委，的確是發改委的前身。

　　計委是計劃經濟的代名詞。通過制定和審批計劃，計委全面規劃國家經濟生活中的生產與消費，是計劃經濟體制的核心所在。隨著市場經濟體制的擴張，國家計委在1988年、1993年和1998年經歷數次改革，內部機構幾經分拆和合并，并且漸漸失去了許多權力，尤其是制定生產計劃和調配資源的權力，而試圖轉變為一個宏觀調控的機構。2003年，“國家計劃委員會”結束了自己的歷史使命。它最終與國家經貿委和體改辦合并，變身為今天的“國家發展與改革委員會”。

　　機構名稱變更并非小事。從計委到發改委的變遷伴隨著市場經濟的擴張，計劃經濟至少從語言上退出了國家權力核心。

　　不過，現實生活中的改革并不像名稱的變化可以一蹴而就。發改委在2004年的宏觀調控中強化了審批權力。根據規定，投資3000萬以上的項目需要報發改委審批。這一年，國務院又通過了《關于投資體制改革的若干意見》，要求可以由地方政府審批的項目，也須在發改委備案——漸漸地，備案也成了一種特殊形式的審批。如果發改委不出具同意函，送來備案的項目就難以開工。

　　5年來，發改委不斷強化了協調地方政府和其他部委的權力。由于“部門利益”的滋生，由于國務院部委之間職能交叉導致的低效率，客觀上也使得發改委這樣發揮協調功能的“部上之部”的存在顯得必要。一旦地方利益和部門利益與全局和中央的利益相抵觸，超越于其他部委之上的“第一大部”，就成了中央政策得到有力和快速推行的保證。發改委成了控制中國經濟的一把利器。

　　發改委如何改革

　　一個項目能否上馬，何時上馬，發改委操持著生殺予奪的大權。這種權力本來是發改委進行宏觀調控的一張王牌，但最近卻受到了質疑和批評。

　　新任全國政協副主席李金華在討論國務院機構改革方案時曾說，發改委是國務院內最需要改革的機構。這番話得到了許多人的贊成與附和。“多權獨攬”的發改委面臨著迫在眉睫的改革的壓力。

　　批評主要集中在兩個方面。

　　發改委的職能與其他專業部門的職能重疊，責權不清。授權給發改委這樣一個綜合協調性的機構，固然能改善因“部門利益”受到拖累的執行力，但“部上有部”形成了一種架床疊屋的行政構架，最終無益于行政效率的提高。中國政法大學副教授王建勛說，“每天有無數個地方政府、企業和其他組織，請求發改委審批各種各樣的項目，要蓋一堆的紅章子。少則要等幾個星期，多則要等幾個月，甚至更長的時間”，反而降低了中央政府的行政效率。

　　更重要的是，發改委越來越有“計委相”，多權獨攬，缺乏制約，令人擔心。發改委不僅有產業規劃、宏觀調控、項目審批的權力，還有資金調配的權力。發改委掌管著“中央建設投資”，每年可供動用的資金在一千億元以上。如果權力運行缺乏有力的制約，從長遠看，從政治學的一般理論看，很難保證不產生新的“部門利益”。

　　當然，“大部制”改革沒有回避“第一大部”的改革難題。改革方案中提出，要下放項目審批和產業規劃的權力，進一步確立企業的投資主體地位，更好地發揮地方政府和行業管理部門在投資管理方面的作用。工業行業管理的職能已經轉到新設立的工業與信息化部。盡管交通投資等職能是否將轉入大交通部還未可知，但從改革的趨勢看，應該是大勢所趨。

　　發改委將保持和強化宏觀調配的職能。從長遠來看，“第一大部”仍將維持它對中國宏觀經濟的控制力。新成立的國家資源局將劃歸發改委管理，保證了發改委把控中國經濟命脈的能力。-

　　大部制改革并不是一次改革，而是一個連續的改革的過程。未來的關鍵是監督“一把手”。

　　(摘自《新民周刊》)