(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)

　　文／林生菊

　　我們發現一個有趣的現象：政府一方面從外界聘請專業人士做政府雇員，另一方面又鼓勵公務員下崗創業。而這兩方面，都不是特別成功。要解釋這個現象，需要審視一下公務員體制。

　　2006年，媒體報道北京市海淀區以20萬年薪聘請7位政府雇員，并頒布了《海淀區政府雇員制暫行辦法》。近日當記者趕去采訪的時候，當初的雇員已經難覓蹤影。一位辦公人員說：“這項工作我們已經不做了。”

　　無獨有偶，2004年曾給政府雇員開出全國最高年薪而引起媒體關注的無錫市，其政府雇員制嘗試也淡出了人們的視線。從2002年吉林省最早試行，到各地紛紛仿效，再到歸于沉寂，政府雇員制5年起伏之路的背后究竟是什么？

　　閃亮登場后的沉寂

　　中國人事科學院人事政策研究室主任李建鐘這樣解釋政府雇員制實行的初衷，“這是我國公務員隊伍建設的實際需要。它有助于打破公務員身份的終身制，建立比較靈活、高效的管理機制；還有助于引進特殊的、急需的管理和技術人才，激發公務員隊伍的活力。”李建鐘評論說，“從國際上來看，隨著公共管理體制的改革，增加短期聘任制公務員也是一個基本趨勢和潮流，它改變了公務員職務常任的傳統管理方式。”

　　在英國，除核心司的部分高級官員還沿用委任外，其他公務員都實行契約聘用。而美國常任制公務員已經由20世紀 30年代的87.9%下降為目前的55.5%。

　　從我國實際來看，各地以聘用關系為基礎的“政府雇員制”在最初閃亮登場之后，似乎已漸歸平淡。

　　北京市海淀區人事局一位不愿透露姓名的官員對記者抱怨：“這項工作已經基本停了，因為到了具體的執行，編制怎么辦，財政怎么算，什么崗位需要招聘這樣的雇員，甚至政府雇員究竟如何定義，都不明確。”

　　政府雇員，本質上是聘任制公務員。“但‘雇員’的概念并不能直接表示‘聘任’的意思，因為所有國家工作人員都可以稱作國家雇員。《公務員法》選擇用‘職務聘任’而不是‘雇員制’來表述這一任職方式，能更準確地反映這種以合同為基礎的人事關系。”李建鐘向記者解釋，“聘任制是一種以契約為基礎的、具有靈活任期的任職方式，原來是行政隸屬、職務常任，現在是平等協商、聘期靈活，與公務員選任制和委任制在人事管理上有明顯的差異。”

　　那位官員之所以產生疑問，是因為政府雇員制尚無全國性的統一部署。　　

　　除了北京，同樣沒有繼續踐行雇員制的是無錫市。2004年，無錫市通過筆試、面試、電視公開選拔等程序，以50萬和30萬的年薪聘請了兩位雇員，分別擔任對日招商首席代表和無錫市首席電視節目主持人。

　　招商首席代表顏兵，2000年獲日本橫濱國立大學國際經濟法碩士學位。此后，在多家日本上市企業就職，負責對外投資決策等。他作為政府雇員的工作，簡單講就是三項：一是招商引資；二是為政府出謀劃策，制定對日外經貿政策，研究日本經營投資方式，尋找與無錫的對接點，提出適合無錫的招商模式；三是為駐無錫日資企業提供服務。

　　2006年合同到期之后，雙方沒有續約，引發媒體軒然大波，無錫至今未招新的政府雇員。時隔一年，無錫市人事局一位官員用仍然帶有痛感的語氣對記者說，“我們的出發點很好，可是卻被媒體炒作的變了樣，讓雙方當事人都受到了傷害。”

　　媒體在此之后，很少再提政府雇員制這個名詞。從這些跡象來看，政府雇員制似乎是沉寂了。

　　遭遇尷尬的原由

　　政府雇員制沉寂的原因，跟此項制度還缺少相關配套有關。政府雇員不僅編制和財政都不好解決，而且工作績效不易考核。

　　無錫市與顏兵停止續約時，有媒體斷言，不再續約的原因是顏兵沒有完成5000萬元的招商任務。事實上，雙方均不認可這個說法。

　　顏兵對記者說：“5000萬究竟怎么衡量？如果是我帶來的投資商，最后不是經過我來簽約，或者他當時沒有來簽約，但通過我了解了無錫，幾年之后再找時機簽約，那是否算我的招商業績呢？”很明顯，數字是明確的，但是考核的方法并不明確。甚至包括寫報告，“一份有價值的報告可能比100份沒有價值的報告更有益社會，那么報告的價值該怎么衡量？數量不能決定質量。”

　　對無錫來說，顏兵帶去的并不僅是招來的日資企業。他通曉日語及日本文化，對日本500余個行業的上千家企業進行過系統研究。憑借其在日本企業界良好的人脈關系，其在任兩年中，曾組織上百批次的日商到無錫考察，單是給政府的報告就寫了十多個，太湖國際科技產業城就是顏兵提出并規劃的。對招商目標企業的選擇，更是他精心研究過的，“一個企業為何要到你這里來，他需要的是什么，他來了之后是否能夠盈利，是否符合本地區長遠發展的藍圖，這些都是要統籌考慮的。否則就不能夠實現雙贏，簡單的拉來資金絕不是我們所要的。”這是一種很科學的招商思路。

　　工作的效果無法用金錢衡量，這就需要有嚴謹而科學的選拔標準、考核辦法、待遇等級體系來配套。

　　除了這些配套措施，政府怎樣給高薪聘請的雇員創造一個最佳運行系統？講究協作的社會中，任何工作都能單打獨斗。環境的營造、關系的處理決定了政府付出的高成本是否能產生預期效益。環境如果出了問題，預期的效益將大打折扣，顏兵打了個比方，一輛高速行駛的列車，可能會被軌道上的一個小石頭給推翻。具體到“環境”的所指，就是政府雇員參與的內容、參與的渠道、申訴的渠道以及整個群體觀念上的認同，顏兵說：“我的同事是憑借一種樸素的常識來配合我的工作，而不是制度的功勞。”依靠自發的意識，就難保證工作效果。

　　另一個問題是，究竟什么樣的崗位有這樣的需求？無錫市最初打算招13名政府雇員，后來變為7名，實際只招了2 名。北京市的那位官員甚至說：“我們自己的公務員都用不過來，怎么用雇員？”公務員隊伍龐大且不乏人才。涉及到有些專業性強的技術工作，還可以外包給其他組織，例如中介機構、軟件設計公司等等。

　　究竟是否有必要聘請政府雇員，聘請之后怎么安排，在當前的中國被暫且打了個問號。

　　規范成了雙刃劍

　　在顏兵看來，政府雇員制是社會發展到一定階段的必然。“經濟和社會的高速發展，要求公務員也要變。這需要理念的更新，公務員制度從用人角度來說需要進行改革。其實，說到底還是行政管理的效益和成本問題。”

　　對政府雇員制的推行，學者們最初擔心的恰恰是成本問題。北京師范大學管理學教授王建民至今仍持這樣的意見：“ 如果按過去的模式，編外增加政府工作人員且給以高薪，那行政成本不僅不會降低，反而提高了。”

　　深圳的做法或許值得借鑒，它不局限在政府機關推行雇員制，而是全市機關事業單位都在推行范圍，即機關事業單位雇員制。最重要的是，雇員占用本單位編制員額，實行占編不入編，工資也并非絕對高薪。深圳此舉目的就是創新人事管理機制、提高政府運作效能和控制行政運作成本。

　　這表明，學者們所擔心的政府雇員制負面影響，在技術上可以得到有效控制，并非無法解決。

　　有人說，政府雇員制的沉寂是因為沒有得到《公務員法》的支持。我們翻開2006年開始實行的《公務員法》，赫然發現第十六章對職位聘任專列了5條。如果政府雇員就是聘任制公務員，那么應該是獲得了法律支持。

　　《公務員法》在承認聘任制公務員的同時，還針對雇員制試點實踐中存在的問題進行了規范。如，要實行聘任制公務員，首先必須經過省級以上主管部門批準，這樣一來，原來地方各自為政就很難繼續下去。

　　其次，必須在現有的公務員編制內，這就避免了人員超編的問題。不過，在特殊情況下，公務員法也留有余地，在編制已滿的情況下，為了特殊的目的，可以通過一定程序，增加特殊編制，但和以前相比，就多了報批的時間和審查的過程。

　　再次是經費限制，必須在工資總額范圍內。同時實施的職位也要求是專業性很強或輔助性的崗位。

　　可以說，《公務員法》已經意識到聘任制的必要性，也考慮到聘任制可能具有的投機性。規范在此時成了一柄雙刃劍，將編制、預算以及程序合法性問題一一解決，為聘任制的推行鋪了條路基，但同時又給聘任制的推行提高了門檻。

　　這道門檻是否就是導致政府雇員制沉寂的根本原因？

　　“聘任”孤掌難鳴

　　通過兩年的實踐，顏兵認為：“能選聘高級人才做政府雇員，無錫市委市政府相當的精明。公務員的工作性質決定了有很多知識、技巧、資源不是短期培訓可以獲得。假如長期培訓獲得知識之后再回來工作，成本和代價更高。”

　　我們發現一個有趣的現象：政府一方面從外界聘請專業人士做政府雇員，另一方面又曾鼓勵公務員下崗創業。而這兩方面，都不是特別成功。要解釋這個現象，需要審視一下公務員管理體制。

　　在傳統管理體制下，干部能進不能出、能上不能下。如此既不利于公務員自身的長遠發展，也不利于公務員隊伍整體素質的提高，有觀察人士認為，公務員業務能力和工齡不成正比。一般公務員工作幾年后，專業水準實際在下降，達不到市場需求。這一點中外皆然，實行聘用制對公務員體制來說相當于注入“活水”。

　　然而，這道“活水”目前很難注入。因為這里出現個循環：既有人員不流動，多余編制就無法空出，聘任政府雇員的機會相應減少，公務員隊伍維持原狀。

　　在社會保障方面，我國機關事業單位與企業在醫療、失業、養老等方面存在制度差異，公務員由于采用長期激勵的辦法，從進入公務員隊伍開始，工資、福利、職務逐級晉升。各種福利和職務級別相關，退休后不是實行社會保險，而是享受退休待遇。這種長期激勵其實不利于人員的流動，一旦中途退出，意味著其他待遇就消失了。

　　在某種程度上，公務員的社會保障如果不和企事業單位接軌，將不利于聘任制的實行，實行聘任制反而可能成為擴編和增加開支的渠道，李建鐘說：“專家們的擔心不是多余的”。聘任制作為靈活有效管理方式，倘若得不到相關配套法規、政策的支持，將孤掌難鳴。

　　如果《公務員法》對聘任制公務員的規定，反映了改革的績效化導向，那么從長遠來講，聘任制的操作細節也還需要盡快明確，例如聘任制公務員的權利、義務、社會保障、福利、工資制度等。李建鐘建議，“在職能、崗位確定的情況下，有些崗位完全可以實行聘任制。在現有空編的情況下，可以逐步擴大聘任制的范圍。”

　　“我想聘任制除了引進人才之外，還有個重要的方面是推動精兵簡政，既提高行政效率，又降低行政成本。”李建鐘說。聘任制有助于推動機關人員能進能出，減少長期激勵、福利制度帶來的弊端，即使對聘任制公務員實行比企業好的待遇，也同樣可以減少開支。

　　或許，《公務員法》只是昭示了政府雇員制的方向，路就在腳下，但在目前的中國要想暢行無阻，還有很多工作要做。

　　(摘自《決策》)