中央提防地方政府債務風險 亟待預算法修改提速

　　地方政府債務長期在一種缺乏法制約束的灰色地帶中生長。除了修改預算法外，應該盡快進行“政府轉移支付法”和“地方政府債務管理辦法”的立法

　　允許地方政府在適度、合理和人大監督以及定量、定項目、定績效目標等條件下列赤字，把責任明確到地方一級，公開接受人大的監督，才能對資本性債務進行規范，防止地方政府的債務過度擴張，有效地防范地方政府債務風險

　　在12月13日閉幕的中央經濟工作會議上，“著力防控債務風險”首次被列入年度經濟工作主要任務。

　　同期閉幕的全國城鎮化工作會議則進一步要求，要在完善法律法規和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度。

　　相關財稅法領域專家告訴《法制日報》記者，要達到防控債務風險的目的，我國尚有很多立法工作要做。

　　地方舉債政策逐步松動

　　1994年通過的《中華人民共和國預算法》規定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債。

　　與此同時，我國開始實行分稅制改革，中央財政所占比重逐步提高，出現了財權層層上收、重心上移，事權層層下放、重心下移的局面。

　　“隨著地方經濟建設的發展，城市基礎設施規模的擴大，城鎮化的發展，相應地方財權跟不上，支出持續上升，缺口不斷加大，各地區各層級地方政府紛紛以不同方式舉債或負債經營。”廈門大學法學院教授盧炯星在接受《法制日報》記者采訪時分析。

　　“為增強地方政府財政自主權，提高財政保障能力，應當適當放開地方發債。”中國財稅法學研究會副會長、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文說。

　　在不久前通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，這樣的觀點首次獲得中央呼應。決定提出，建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。

　　施正文認為，對于地方政府發行債券，這是個重大突破。

　　事實上，此前，地方政府債券的發行，也正通過試點的辦法朝著逐步放開的方向邁進。

　　2011年10月，財政部下發《關于印發〈2011年地方政府自行發債試點辦法〉的通知》。通知稱，經國務院批準，2011年在上海市、浙江省、廣東省及深圳市試點地方政府自行發債。

　　2013年，經國務院批準，自行發債試點范圍擴大，在滬浙粵深四省市的基礎上，增加了江蘇省、山東省。

　　今年7月，財政部發布《2013年地方政府自行發債試點辦法》，規定2013年政府債券期限為3年、5年和7年，試點省(市)最多可以發行三種期限債券，每種期限債券發行規模不得超過本地區發債規模限額的50%(含50%)。

　　建立債務風險防范機制

　　如何防范債務風險是人們對放開地方政府發債最大的擔憂。

　　十八屆三中全會決定在作出允許地方發債表述同時，提出了要建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。

　　12月10日至13日，中央經濟工作會議在北京舉行。在會議提出的明年經濟工作主要任務中，著力防控債務風險首次被列入。

　　會議提出，要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府性債務風險各項工作。

　　會議中一個廣受關注的表述是：“要加強源頭規范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。明確責任落實，省區市政府要對本地區地方政府性債務負責任。”

　　財政部財政科學研究所所長賈康在接受《法制日報》記者采訪時表示，“加強源頭規范”意味著將來要靠制度框架來落實加強地方政府性債務的源頭規范，強調把短期的管理和中長期的管理結合在一起。

　　而對于“將地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理”，賈康認為，這意味著今后所有的地方政府性債務都要納入全口徑預算管理的約束。一旦納入預算管理的話，各種政府性債務就應該經過法定的預算程序。

　　剛剛閉幕的中央城鎮化工作會議也提出了類似的要求：“在完善法律法規和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度。”

　　預算法修改任重道遠

　　要完善債務領域法律法規，現行預算法的修改無疑是首要問題。

　　“允許地方政府發債，要通過修改預算法來實現。”施正文告訴《法制日報》記者，在上述多個重要會議作出新部署后，加快預算法的修改已成當務之急。

　　據了解，1997年，全國人大首次提出修改預算法的動議，期間幾經周折，直到2011年11月國務院法制辦將征求意見稿送有關方面征求意見并修改，形成了“修正案”(草案)，經國務院第181次常務會議討論通過后，11月提交全國人大常委會審議。

　　2011年12月，十一屆全國人大常委會第24次會議對草案進行了初次審議。會后通過各種渠道聽取有關部門和專家的意見。

　　2012年6月，預算法修正案(草案)二審稿提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議。一個月后，全國人大常委會法工委在人大官網向社會公開二審稿草案，并公開征集意見。

　　其中，二審稿草案中關于地方發債的規定差異巨大，引起了社會廣泛議論。

　　據了解，預算法修正案(草案)一審稿第二十四條中規定：“國務院確定的地方政府舉借的債務限額，經全國人大代表大會批準。省級政府依照國務院下達的限額舉借的債務，作為赤字列入本級政府預算調整方案。”

　　但二審稿建議刪去草案的上述規定，恢復現行預算法第二十八條的規定，即“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。

　　全國人大法律委員會在關于修改情況的匯報解釋中稱：“一些常委委員、部門和專家提出，近些年地方政府債務急劇上升，帶來的問題和潛在的風險必須引起高度重視，因此，應當明確規定地方政府不能舉債。”

　　應盡快完善相關法律

　　“十八屆三中全會決定和幾個重要會議都定了調，地方發債應該適當放開。所以預算法二審稿中相關內容肯定要再次修改。”多次參與預算法修改研討的施正文告訴《法制日報》記者。

　　賈康樂于接受這樣的結果：“允許地方政府在適度、合理和人大監督以及定量、定項目、定績效目標等條件下列赤字，把責任明確到地方一級，公開接受人大的監督，才能對資本性債務進行規范，防止地方政府的債務過度擴張，有效地防范地方政府債務風險。”

　　據了解，預算法修正案(草案)現在由全國人大法律委員會統一審議，目前正在根據十八屆三中全會決定和此前征求的社會意見進行修改。

　　施正文預測，鑒于二審稿需要做較大幅度的修改，預算法三審后也將難以形成定稿，至少需要四審。他預計三審可能會安排在明年下半年，而四審及修正案最終通過要等到2015年。

　　除了等待預算法的修改外，施正文認為，還有必要制定一部國家債務法。“現在債務是很重要的一個財政工具，規模很大了。以前搞過國債條例的起草，后來沒消息了”。

　　審計署在今年6月發布的一份地方債務審計報告中也提出：“目前國家尚未出臺統一的地方政府性債務管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務管理制度，但地方政府性債務的規模控制、預算管理和風險預警等管理仍顯薄弱。”

　　這意味著地方政府債務長期在一種缺乏法制約束的灰色地帶中生長。對此，盧炯星建議，應該盡快進行“政府轉移支付法”和“地方政府債務管理辦法”的立法。

　　“前者是以立法形式明確各級政府的事權財權，硬化預算約束，規范政府舉債和擔保行為，加強地方債務的法制化管理；后者對地方政府債務總量，舉債方式、償債途徑，債務風險預警機制進行規范。”

　　針對城鎮化會議中提出的完善法律法規、建立健全地方債券發行管理制度，盧炯星建議，應通過立法，在對地方政府性債務進行必要的會計核算和統計基礎上，逐步建立全國統一的地方政府性債務管理信息系統，建立健全債務信息報告制度，提高債務管理的透明度。記者范傳貴