專家談“騙保”現象:應用刑法規制

　　人均收入低于當地居民最低生活保障標準的家庭，可從當地政府獲得基本生活物質幫助，這就是俗稱的“低保”，此制度旨在解決貧困家庭的實際生活困難。但在許多地方，這一惠民政策卻為一部分人所利用。國家審計署審計長劉家義所作的2009年審計工作報告顯示，有194個區縣向不符合條件的6.29萬戶家庭發放城市最低生活保障補助3.3億元。有人主張，對于騙取低保的行為，應當用刑法來規制。

　　騙保花樣層出不窮

　　為了騙取政府給予貧困家庭的“救命錢”，有些人絞盡腦汁。

　　最可恨的是富人騙保。

　　據報道，北京市的一位騙保者有千萬元資產，坐擁多套房產，出入開著別克轎車；其妻子戴著從香港買的大鉆戒，拎著十幾萬元的香包。這樣的一對夫妻8年時間竟領了10多萬元的低保金。

　　最可怕的是強權奪保。

　　廣西一村干部凌某，以其父之名，全家3人領低保；村干部宋某，借其母名義，兩人領取低保，其妹全家3人領低保。

　　江西省開展的城鄉低保金發放專項治理活動中，自今年3月以來，竟清查出7383名基層干部的親屬違法享受低保待遇。

　　最無奈的是痞子訛保。

　　北京市西城區新街口街道辦事處的工作人員就曾遭遇這種無奈。某兩勞人員刑滿釋放后，街道辦為其介紹的三家單位均拒絕錄用此人，理由并不是因其為“兩勞人員”，而是其自稱曾因搶劫、販毒吸毒入獄。而事實并非如此，他這么做的目的只有一個：拒絕工作，賴上低保。

　　在吃上低保后，他三番五次以生活困難、新的工作單位需要交押金等各種理由，從街道辦拿走數萬元。“你不給，他就賴著不走。他把自己的孩子留在辦事處，你給送回去，他又給你送來。”經手此事的辦事員說。

　　遏制騙保困難重重

　　為什么有人將黑手伸向貧困家庭的飯碗？

　　北京市新街口社會保障事務所負責人呂秋生認為，“高收益、低風險”造就了這番亂象。

　　據其介紹，目前北京市居民最低生活保障標準為430元。呂秋生說：“不要小看這每月430元，低保上面所附著的利益，可不是個小數目。”

　　呂秋生算了這么一筆賬：一個月430元的低保；醫療補助方面，可以獲得90%以上的報銷額度；沒有住房的家庭，每人每月有550元左右的廉租房補貼；孩子念高中或大學的家庭，學雜費用可獲得減免；再加上公園免票，乘坐公共交通工具享受優惠等等。“在極端的情況下，一個人每月可獲得的經濟利益可達2000元。”呂秋生說。

　　這意味著，一個三口之家最高可以獲得6000元左右的福利收益，甚至高于一般工薪家庭的勞動所得。如此之高的利益，自然令人垂涎，較低的違法成本，則使騙取低保者趨之若鶩。

　　西北政法大學刑法學教授馮衛國認為，目前防范騙領低保的難點，主要在于調查取證難。

　　“一方面，有關機構由于人手緊，很難對每個申請人進行走訪核實，另一方面，即使上門調查，如果申請人不配合，也很難查實。”馮衛國說。

　　實際上，發現騙領低保的可能性較小，因為現在城市里人戶分離現象很嚴重，根本無法得知申請人的具體情況。居民之間也不是很了解，依靠群眾監督也就不太可能了。街道辦沒有調查取證權，無權查人家的銀行存款、所擁房產、股市財產，無法通過合法途徑拿到證據。

　　“我們街道辦曾經迫于無奈，調查過有騙保嫌疑的申請人，結果，不只是無果而終，還差點被人告到法院，說我們侵犯他的隱私權，非法跟蹤。”呂秋生的表情不止是無奈。

　　“即便通過各種途徑最終查實確屬騙保，也只能終止其低保家庭的資格。”呂秋生說，“被騙去的錢款也無法收回，因為政策沒有規定哪個部門有權收取退還的低保金。”

　　調查騙保取證困難，查實之后，處罰較輕，甚至無法處理。這恐怕就是目前低保領域的難題所在。

　　如何應對尚無共識

　　有人認為，可以把所有低保對象的審核信息在網上公布，接受社會監督。對此，呂秋生很不贊成，“畢竟，領取低保對一些家庭來說，不是什么值得炫耀的事情。誰愿意因貧困而為人所關注？”

　　據呂秋生介紹，曾有許多低保家庭拒絕了政府提供的子女學費減免幫助。“理由很簡單，他們不想讓孩子因為家庭經濟困難而被人輕視。”

　　況且，公示之類的群眾監督，未必就有效。

　　河北邯鄲市一街道多戶富人吃低保，名單也做過公示，但公示名單是誰結果還是誰。這種暗箱操作的假民主，在一些地方比比皆是。

　　在7月6日召開的2010年全國民政工作年中分析會上，民政部的報告指出，將在33個市(區、縣)試點開展跨部門核查、比對低保家庭收入信息工作。跨部門核查機制建立后，民政部門將可通過勞保、銀行、證券、稅務、工商、公安、住房等部門核查低保申請者家庭存款、住房、汽車、股票等財產收入。

　　但隨即，便有學者質疑此舉或侵犯公民的隱私權。

　　南京師范大學社會發展學院教授黃潤龍在接受媒體采訪時表示，跨部門核查機制容易侵犯公民的隱私。“有證據證明騙保的可以查，沒有證據的普查方式，可能會侵犯很多人的隱私權。對騙保的現象，應該追查和阻止，但不能以此為由，侵犯大部分人的隱私。”

　　社會保障法專家、西北政法大學教授謝德成認為，我國正處于社會轉型時期，人員的流動、收入的多元化、就業的多樣性等現象，以及工資、稅收、就業、戶籍法律政策的不完善，提高了核準難度。

　　馮衛國建議，應當完善低保監管制度，嚴密審核程序，堵塞管理漏洞。設置收入核實與計算的統一標準，并建立動態管理機制及退保機制，防止騙保行為的發生。

　　他說，可考慮把社保、低保、就業等資源整合為一個信息平臺共享，甚至可以把房產、車輛等信息納入。此外，還需建立公民信用體系，使擁有不良信用記錄者付出相應的代價。

　　“當然，這需要假以時日，短期內迅速設立相關體系不可能也不現實，我們要給政府和社會一定的時間，來應對這一情況”，馮衛國說。

　　騙保治罪的兩難處境

　　當騙保者對法規制度、公眾的監督視而不見的時候，有人主張，對于騙取低保的，應當納入到刑法的規制范疇。對此，理論界和實務界都有不同的看法。

　　中國政法大學刑事司法學院院長曲新久認為，對于騙領低保的，可以直接定詐騙罪。“騙領低保的人，通過編造虛假信息的方式，騙取國家的財產，完全符合詐騙罪的構成要件”。

　　曲新久說：“只是現在很多人還都接受不了。因為騙保者的家庭經濟狀況一般都不佳，但尚未達到低保條件，當然也不排除個例，如北京的千萬富翁騙保。”

　　在馮衛國看來，騙領低保的行為，不僅是對公共資源的變相掠奪，更會加劇社會的不公，損害政府的權威，沖擊國家的福利制度。“從這個意義上來講，刑法的適度介入是必要的”。

　　但在具體罪名上，馮衛國有不同看法。他說，騙領低保的行為，雖然符合現行刑法詐騙罪的構成，通過合理的解釋，可以將那些情節嚴重的作為詐騙罪處理。但從長遠看，有必要增設專門的騙取社會福利罪，把騙領低保、騙購經濟適用房等所有騙取社會福利的行為納入其中。

　　馮衛國認為，騙領低保的行為，雖然具備詐騙罪的一般特征，但也有不同于普通詐騙罪的特點，它侵害的法益，不單是國家的財產權，更主要的是國家的福利制度。因此，增設騙取社會福利罪，對于國家福利制度的有效運行有著重要的意義。

　　馮衛國說，設立騙取社會公共福利罪，在其犯罪構成方面，可以考慮以下幾點：其侵犯的客體是國家的社會福利制度，客觀方面表現為采取各種欺詐手段，騙取社會公共福利，且情節嚴重的行為。主體為一般主體，包括自然人和單位。主觀方面應限定為故意。

　　馮衛國特別強調，應嚴格區分罪與非罪的界限，只有那些存在主觀惡意、且情節嚴重、危害較大的行為才可追究刑事責任。

　　在處罰騙領低保的行為上，國外有章可循。有的國家直接按照刑法典中的欺詐罪名處理，而更多的國家則是在相關社會福利保障法律中，專門規定福利欺詐或者社會保障欺詐的罪名。

　　據馮衛國介紹，在美國、加拿大和我國香港地區，福利欺詐都屬于可以判處監禁的重罪。在美國的社會保障法中，對福利欺詐的行為規定了最高25000美元的罰金或者5年以下的監禁，而且兩者可以并科；同時，對福利欺詐構成要件的規定很嚴格，即使行為人并未獲得預期的不法利益，只要實施了不法行為，也要受到刑事懲處，同時，對某些不作為行為，如拒不向有關部門公開個人收入等信息，也可以治罪。

　　此外，美國還發起成立了一個關于處理福利欺詐的聯合理事會(UCOWF)，該組織通過提供相關培訓、建立專業網絡、協調相關部門的行動等途徑，促進對福利欺詐行為的有效預防和懲處。

　　“需要注意的是，雖然刑法的適當介入是必要的，但必須把刑罰手段與其他法律手段有機結合起來，實行綜合治理，才能收到控制福利欺詐行為的最佳效果。”馮衛國說。

　　呂秋生則認為，對于大部分處于低保邊緣的騙保者而言，“罰款、判刑都是錯誤的決定。”

　　“這類家庭本身的經濟狀況就差，罰款罰少了，起不到警示作用，罰多了，本來還不夠低保條件，一下子又給罰到低保行列中來了。”呂秋生說，“對低收入家庭騙保判刑，那就更不靠譜了，家庭的主要勞動力一服刑，本來就少的家庭收入，直接沒了。而且服刑經歷既可能成為他逃避工作的借口，又會增加社會的不穩定因素。”

　　謝德成認為，不宜對騙保者課以刑罰，至少目前條件還不成熟。他說：“社會救助關系含有很強的公法因素，政府有較大的社會責任。是追究騙保者欺詐，還是追究政府失職？如何追究？這些都需要多方考量，不能一概而論。”

　　在騙保數額上，由于最低保障標準的地方性，使得騙取數額也具有地方性，對“巨大、特別巨大”等標準難以劃定。在犯罪構成上，對謀取“不正當”利益也難以把握。“謀取了非法利益，難道就是不正當嗎？如果他所得的非法利益仍然滿足不了其家庭的生活，政府就有責任給予救助，從這個意義上說，他的行為就具有正當性。”謝德成說。