2006年12月23日，山東省委常委擴(kuò)大會(huì)議上，中央紀(jì)委副書(shū)記夏贊忠宣布:山東省委副書(shū)記、青島市委書(shū)記杜世成的行為已構(gòu)成嚴(yán)重違紀(jì)，中央紀(jì)委決定對(duì)其問(wèn)題立案檢查，免去現(xiàn)任職務(wù)。次日，新華社播發(fā)了相關(guān)消息。
此刻青島市民最易想起的，是2001年2月杜世成就任市長(zhǎng)時(shí)的一句誓言:“我愿在青島寫(xiě)好自己的人生總結(jié)。”從老家山東黃縣起家，這位“政治明星”來(lái)到青島時(shí)51歲。
政府應(yīng)該作為的空間是什么？
表面看，青島執(zhí)政的6年給了杜世成空前的時(shí)機(jī):一方面，國(guó)家停止福利分房后，老百姓的住房需求在2000年左右被激活，土地成為政府最大的財(cái)富;另一方面，青島成為奧運(yùn)會(huì)協(xié)辦城市，奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生極大的拉動(dòng)作用。喜歡在各種場(chǎng)合宣傳施政方針的杜世成，曾創(chuàng)造出系列口號(hào):“全國(guó)重點(diǎn)中心城市”、“世界知名特色城市”等，青島的知名度因此迅速提高。
比知名度提高更快的，是青島一路飆升的房?jī)r(jià)，“二線城市有著一線房?jī)r(jià)”。2004年第4季度，青島房地產(chǎn)價(jià)格同比上漲19.8%，漲幅在調(diào)查的全國(guó)35個(gè)大中城市中列第一位。隨后，市內(nèi)四區(qū)商品房銷(xiāo)售均價(jià)由2004年的每平方米4384元，上漲到2006年上半年的每平方米均價(jià)6288.2元。形成反差的是，杜世成自己在2006年也提到，“現(xiàn)在青島城市人均年收入水平1.2萬(wàn)多塊錢(qián)，農(nóng)民8000多塊錢(qián)”。也就是說(shuō)，在城市人口平均月收入1000元的青島，市民們要承受每平方米6288.2元的高房?jī)r(jià)。
與之相對(duì)應(yīng)的是沿海地區(qū)以外的老工業(yè)區(qū)發(fā)展滯后，本地居民的購(gòu)買(mǎi)力在高房?jī)r(jià)面前幾乎癱瘓。格局呈帶狀的青島，因地理和歷史原因，海的遠(yuǎn)近使城市經(jīng)濟(jì)由南往北梯次遞減。而政府高額的土地財(cái)富收益，卻人為擴(kuò)大著這種差距。杜世成執(zhí)政的幾年，青島投入基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)力，“太多的金子貼在沿�！樏妗狭恕�，因此青島被稱(chēng)作“鑲著金邊的抹布”。中低價(jià)房源供給嚴(yán)重不足，使市民生活也顯示出較大差距。
青島市委黨校一位教授撰文指出，2003年青島市的建筑業(yè)GDP是112億元，房地產(chǎn)業(yè)GDP是71億元，兩項(xiàng)合計(jì)183億元，占當(dāng)年GDP總量的10.3%。當(dāng)?shù)禺a(chǎn)行業(yè)成為市財(cái)政支柱之后，“這正是青島害怕房?jī)r(jià)下降的根本原因”。
青島體現(xiàn)出的城市發(fā)展困惑，并不是個(gè)特例。一個(gè)急于求成的城市一把手，在土地置換的暴利年代，將土地快速城市化的表面下，嚴(yán)重忽略了政府真正改善居民生活質(zhì)量的功能。
青島一位“人大”代表指出:“城市畢竟不是一個(gè)大公司，除了土地經(jīng)營(yíng)之外，政府應(yīng)該作為的空間是什么？”
房?jī)r(jià)兩端:土地政策的平衡點(diǎn)何在？
2007年1月21日，青島市政府召開(kāi)住房建設(shè)工作會(huì)議。市長(zhǎng)夏耕提出，“住房這一商品具有特殊性，不能完全由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，政府必須有所作為”。此舉被看做青島“杜世成高房?jī)r(jià)經(jīng)營(yíng)城市”的一個(gè)終結(jié)點(diǎn)。此時(shí)距杜世成被“立案調(diào)查”不足一個(gè)月，而杜世成之前廣為人知的理念是:高房?jī)r(jià)不能人為打壓。
青島沿海岸線展開(kāi)，由南往北，地價(jià)差異極大，這種差異也明顯體現(xiàn)在房?jī)r(jià)上。以緊挨海岸線的市南區(qū)為例，東海路緊挨大海，以“無(wú)敵海景”著稱(chēng)，幾十公里的海岸線遍布高檔住宅，每平方米均價(jià)在一萬(wàn)二三千元;與東海路平行的香港路，距離海邊幾百米，每平方米價(jià)格便降下二三千元;再往北平移兩公里的寧夏路，房?jī)r(jià)每平方米7000元左右。而離海更遠(yuǎn)的市北區(qū)、四方區(qū)、李滄區(qū)，房?jī)r(jià)越來(lái)越低。杜世成在2006年一次接受采訪時(shí)提到，“青島的房?jī)r(jià)雖然很高，沿海一線的別墅可能已經(jīng)到了每平方米2萬(wàn)塊錢(qián)，但是如果順青島一條街往北走，那就是每平方米2萬(wàn)元、1萬(wàn)元、8000元、5000元、3000元，最便宜還有每平方米1000元的”。此言一出，引起青島百姓強(qiáng)烈的不滿與爭(zhēng)論:房?jī)r(jià)差距之大是否符合這個(gè)城市的發(fā)展規(guī)律，政府在其中起了什么作用？
房?jī)r(jià)對(duì)GDP的拉動(dòng)，杜世成在2002年成為青島市委書(shū)記后，第一次有了深切體會(huì)。在青島市舉辦的“城市經(jīng)營(yíng)促進(jìn)周”上，土地拍賣(mài)開(kāi)始大規(guī)模推行。僅幾天，市財(cái)政就獲得土地出讓金近5億元，超出起拍價(jià)近60%。
而杜世成接手之前，青島城市建設(shè)主要靠政府財(cái)政投入，市財(cái)政并不寬裕。有數(shù)字表明，1993年以后，青島市每年都有大量財(cái)政赤字，為籌措基礎(chǔ)建設(shè)資金政府唯有貸款，比如1998年青島市用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資額為70.2億元，其中國(guó)內(nèi)貸款近16億元，每年負(fù)債利息達(dá)到1億多元;而當(dāng)時(shí)全市的基礎(chǔ)設(shè)施未完工程尚需投資50多億元，在建總規(guī)模達(dá)到150多億元。另外，青島市是2008年北京奧運(yùn)會(huì)的協(xié)辦城市，與奧運(yùn)會(huì)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口達(dá)200億元左右。
在1998年國(guó)家停止福利分房政策后，杜世成趕上了商品房經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的年代。他在多種場(chǎng)合表示，房?jī)r(jià)越高越說(shuō)明青島的經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)。1999年開(kāi)始，青島各區(qū)市陸續(xù)成立城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中心，重要內(nèi)容之一就是拍賣(mài)土地。青島市曾算過(guò)賬，1元固定資產(chǎn)投資就可產(chǎn)生1.4元GDP，而在杜世成執(zhí)政的2001年至2005年，占固定資產(chǎn)投資首位的是房地產(chǎn)，比例為1/3左右。
青島一位參與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)十幾年的本地商人許力(化名)向記者提到，在政府操作層面上，土地儲(chǔ)備制度原本擔(dān)負(fù)著宏觀調(diào)控房?jī)r(jià)的作用，“房?jī)r(jià)居高不下時(shí)，政府應(yīng)該增大土地供應(yīng)量，房?jī)r(jià)自然會(huì)下跌;房地產(chǎn)不景氣時(shí)，政府可以縮減供應(yīng)量，房?jī)r(jià)就會(huì)抬高”。而在杜世成執(zhí)行的“房?jī)r(jià)不能下跌”策略下，政府基本政策是“一直壓縮土地供應(yīng)量、壓縮樓盤(pán)項(xiàng)目”�！叭绻袌�(chǎng)需求是300萬(wàn)畝土地，政府卻長(zhǎng)期供應(yīng)100萬(wàn)畝，房?jī)r(jià)能不漲嗎？”在有意制造的供不應(yīng)求局面下，“政府手里的土地仿佛剝洋蔥一樣，每剝一小瓣都是利益”。
上世紀(jì)90年代初，全國(guó)第一輪房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)高潮中，青島與海南、北海等地一樣，也留下一些爛尾樓或已經(jīng)入市尚未開(kāi)發(fā)的土地。青島本該按照國(guó)家政策及時(shí)清理閑置地塊，但在各種利益鏈條下，“借著國(guó)家近期節(jié)約土地的政策，一些政府部門(mén)對(duì)入市土地重新做規(guī)劃，原本只能建10層的地塊，現(xiàn)在批準(zhǔn)建20層，包括招拍掛體制，也有諸多不規(guī)范的交易”。青島實(shí)現(xiàn)招拍掛體制后，由于本地利益相關(guān)方多，外來(lái)開(kāi)發(fā)商長(zhǎng)期進(jìn)入不了。在“招拍掛”的同時(shí)，協(xié)議出讓土地仍然長(zhǎng)期占據(jù)相當(dāng)比例。一位政府人士說(shuō)，“杜世成領(lǐng)導(dǎo)的土地出讓高峰階段，也是相關(guān)利益部門(mén)‘出事’最多的階段”。
于是能大幅提升地價(jià)的地段，即沿海和市中心地塊，成為政府發(fā)展重心。青島市房?jī)r(jià)高速上漲，2002年至2004年分別以7.6%、14.6%和15.2%的幅度逐年遞升，2005年前三季度青島房?jī)r(jià)累計(jì)平均上漲11.7%，在全國(guó)35個(gè)大中城市中僅低于上海12.4%的增幅，居第二位。青島房?jī)r(jià)的快速上漲引起了廣泛關(guān)注，并被銀監(jiān)會(huì)列為重點(diǎn)監(jiān)控的八大城市之一。房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商唐煒說(shuō)，“原本政府應(yīng)該和老百姓是利益相關(guān)方，與開(kāi)發(fā)商相博弈;結(jié)果成了政府與開(kāi)發(fā)商利益與共，反而與老百姓形成了博弈關(guān)系”。
然而在GDP所謂高速增長(zhǎng)下，青島一位經(jīng)濟(jì)學(xué)研究者指出，在高房?jī)r(jià)壓力下，青島人的生活水平實(shí)際下降了。因?yàn)榍鄭u的GDP主要是靠投資實(shí)現(xiàn)，以2003年為例，青島最終消費(fèi)對(duì)GDP貢獻(xiàn)只有35.9%，而同期全國(guó)約60%，全世界約為80%�！耙簿褪钦f(shuō)，青島的GDP不是靠消費(fèi)拉動(dòng)的，所以，青島的GDP與全國(guó)和世界相比，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映青島人的真實(shí)生活水平和收入水平�！�
在住房方面，青島市政府資料中表明:10多年間，青島居民人均住房建筑面積不斷增長(zhǎng)，從山東省的倒數(shù)第一躍升到中上游水平，市區(qū)居民實(shí)現(xiàn)了“戶均一套房”，在改善居民住房條件方面實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。但從全國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，以2003年為例，青島市城區(qū)人均住宅使用面積只有19.4平方米，而同期全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均居住面積為23平方米，“遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)的平均水平”。居民居住面積偏小而房?jī)r(jià)偏高成了制約青島發(fā)展的重要因素。
青島市一位“人大”代表向記者提到，以人均收入來(lái)衡量一個(gè)地區(qū)貧富差距的基尼系數(shù)，0是絕對(duì)平均，1是絕對(duì)不平均，0.4為警戒線，目前中國(guó)2006年官方公布的數(shù)字是0.48，被稱(chēng)為“偏大得不平等”�！扒鄭u的數(shù)字，絕對(duì)不低于全國(guó)平均數(shù)，政府并沒(méi)有在縮小差距上做太多實(shí)際工作�！�
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