去年10月，江蘇省常州市土地收購儲(chǔ)備中心決定對(duì)位于常州火車站北邊的部分住宅小區(qū)開始拆遷。居民被告知，這塊土地用于建設(shè)綜合交通樞紐工程，已經(jīng)納入市政府規(guī)劃。

　　讓居民們不解的是，政府上報(bào)的文件中是以危舊房改造的名義收儲(chǔ)，但有的小區(qū)僅入住了五六年。對(duì)這塊土地的收儲(chǔ)，到底有多少是公共利益？

　　像常州一樣，各地在土地儲(chǔ)備過程中不僅面臨著“公共利益”的拷問，面臨著法律依據(jù)的拷問，還面臨著制度模式的拷問。

　　專家認(rèn)為，土地儲(chǔ)備已經(jīng)淪為房地產(chǎn)開發(fā)的一個(gè)環(huán)節(jié)，不對(duì)我國的房地產(chǎn)業(yè)重新定位，土地儲(chǔ)備制度就難以實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)初衷。

　　土地儲(chǔ)備不能背離公益性

　　業(yè)內(nèi)人士分析，憲法和物權(quán)法、土地管理法等多部法律雖然規(guī)定了征地拆遷必須符合公共利益，但是什么是公共利益并沒有明確界定，因此一直存在很多爭議，這是土地儲(chǔ)備管理辦法解決不了的問題。畢竟，土地儲(chǔ)備管理辦法只是國土資源部、財(cái)政部和央行聯(lián)合頒布的規(guī)章，層級(jí)低。

　　北京大學(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波告訴記者，土地儲(chǔ)備缺乏足夠的法律依據(jù)，甚至和現(xiàn)行的基本法律如物權(quán)法相抵觸，質(zhì)疑并不是今天才有的。土地儲(chǔ)備制度定位不清，在實(shí)施中遇到不少法律問題。但無論如何，土地儲(chǔ)備制度的設(shè)計(jì)初衷不是為政府開辟新的財(cái)路，不能演變成地方政府牟取利益的手段。儲(chǔ)備土地的首要功能應(yīng)該是調(diào)控土地供應(yīng)。

　　他認(rèn)為，應(yīng)逐漸擴(kuò)大公益性用地的儲(chǔ)備量，逐漸弱化對(duì)經(jīng)營性用地的儲(chǔ)備。將經(jīng)營性用地作為土地儲(chǔ)備的主要范圍，違背了土地儲(chǔ)備制度的設(shè)計(jì)初衷。

　　亟待重新設(shè)計(jì)模式

　　在采訪中，業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，土地儲(chǔ)備制度建立之初，有效杜絕了土地隱形市場和灰色交易，對(duì)防止國有資產(chǎn)流失，實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，發(fā)揮了重要作用。但是，土地儲(chǔ)備制度在實(shí)踐中逐步演變成為“土地財(cái)政”的推手。

　　在行政法專家、清華大學(xué)教授于安看來，土地儲(chǔ)備制度已經(jīng)淪為房地產(chǎn)市場的一個(gè)環(huán)節(jié)。作為支柱產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)業(yè)承載者安居功能，能不能完全市場化，這需要重新考慮。

　　他直言，完全的市場化意味著放任的自由交易，其中一定包含著不擇手段的非法交易和價(jià)格欺詐，一定導(dǎo)致公共利益和社會(huì)功能的被排擠。

　　“自取消福利住房分配制度、住房供應(yīng)主要依靠市場提供以來，我國形成了基本上是世界上獨(dú)一無二的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營體制。”于安說，“要買房，必須找開發(fā)商。但開發(fā)商并不是真正意義上的企業(yè)，只是通過政府授權(quán)壟斷房屋開發(fā)的組織管理功能，實(shí)質(zhì)是房地產(chǎn)中間商、皮包商，他們靠的是銀行的貸款、建筑商的墊資、消費(fèi)者的預(yù)售款，攫取了市場的大量利潤。2006年就有學(xué)者建議增加市場準(zhǔn)入主體，但建議并沒有得到重視。”

　　而自2003年國家明確提出房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)后，在各地，通過土地儲(chǔ)備生財(cái)更是被地方政府運(yùn)用到極致，并演變成畸形的財(cái)政增長模式。

　　業(yè)內(nèi)人士不無憂慮：當(dāng)土地儲(chǔ)備披著“公共利益”的面紗，與制度設(shè)計(jì)初衷漸行漸遠(yuǎn)時(shí)，這樣的制度模式還要走多遠(yuǎn)？

　　結(jié)束語

　　自5月11日起，本報(bào)連續(xù)推出了《審視現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度》系列報(bào)道，分別從土地儲(chǔ)備收益空間、土地儲(chǔ)備的宏觀調(diào)控目標(biāo)、土地儲(chǔ)備中政府公信力、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法律地位和土地儲(chǔ)備制度模式等方面進(jìn)行了探討，系列報(bào)道到此暫告一段落。希望這組報(bào)道對(duì)完善、變革土地儲(chǔ)備制度起到拋磚引玉的作用。對(duì)土地儲(chǔ)備制度的走向，本報(bào)將繼續(xù)關(guān)注。