4.18個(gè)省(市)政府和交通部門將政府還貸公路應(yīng)專項(xiàng)用于還貸的通行費(fèi)收入291億元，改用于其他公路和城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)及償還其他貸款、支出經(jīng)費(fèi)等。抽查江蘇省5條收費(fèi)還貸高速公路和55個(gè)普通公路收費(fèi)站，至2005年底累計(jì)征收通行費(fèi)174億元，其中53.6億元被挪用于其他項(xiàng)目建設(shè)等。連霍高速公路河南省境內(nèi)路段、京珠高速公路新鄉(xiāng)至鄭州段，至2005年底累計(jì)收取通行費(fèi)94.5億元，其中25.5億元被用于其他項(xiàng)目建設(shè)。2001至2005年，遼寧省自定政策，按全省通行費(fèi)的5%至5.5%提取資金7.5億元，用于交警經(jīng)費(fèi)、交通補(bǔ)助費(fèi)、服裝費(fèi)等。1999至2005年，河北省交通廳及下屬三家高速公路法人單位，從5條高速公路通行費(fèi)中違規(guī)提取超收分成資金等6.48億元，主要用于發(fā)放獎(jiǎng)金、福利、建設(shè)職工住房和辦公樓等；河北省財(cái)政廳等單位從通行費(fèi)中違規(guī)列支高速公路巡警經(jīng)費(fèi)、政府調(diào)節(jié)基金、再就業(yè)基金等2.1億元。至2005年底，山西省長治市趙店橋等3個(gè)收費(fèi)站累計(jì)收取通行費(fèi)4.09億元，市、縣兩級(jí)政府從中挪用2.73億元，用于彌補(bǔ)財(cái)政支出。政府還貸公路的通行費(fèi)被大量截留挪用，造成還貸資金嚴(yán)重不足，一些應(yīng)該停止收費(fèi)的公路，因此繼續(xù)收費(fèi)，已多收費(fèi)數(shù)十億元。這種作法如不糾正，還將收費(fèi)數(shù)百億元，從而形成欠貸、收費(fèi)、挪用、欠貸、再收費(fèi)的惡性循環(huán)。至1999年9月底，成都至重慶高速公路重慶段通行費(fèi)凈收入(扣除運(yùn)營成本)8.8億元，完全可還清貸款本息6.65億元而停止收費(fèi)，但當(dāng)?shù)亟煌ú块T挪用、滯留其中4.6億元，1999年以還貸為由違規(guī)批準(zhǔn)該公路繼續(xù)收費(fèi)，目前已多收費(fèi)26億元，至收費(fèi)到期前還將收費(fèi)101億元。

　　(三)部分收費(fèi)公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓不規(guī)范。

　　審計(jì)調(diào)查山東、江蘇、浙江等10省(市)106個(gè)公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，一是地方政府越權(quán)和違規(guī)審批經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目64個(gè)，占轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目數(shù)的60%。如上海市滬杭高速公路等12條公路發(fā)生收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓18次，其中有12次未經(jīng)有關(guān)部門審批。1996至2003年，安徽省有關(guān)單位未報(bào)經(jīng)交通部批準(zhǔn)，擅自將連霍公路等4條含有國家財(cái)政投資或國道主干線公路的經(jīng)營權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓，并采取“化整為零”等方式違規(guī)審批。二是用銀行貸款抵頂轉(zhuǎn)讓金。部分地方轉(zhuǎn)讓18個(gè)項(xiàng)目獲取的243億元資金中，有170億元是受讓方以被轉(zhuǎn)讓公路作質(zhì)押取得銀行貸款支付的，占70%。這不僅未達(dá)到吸引社會(huì)資金參與公路建設(shè)的目的，而且讓一些單位以極低的風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)控制了巨額公路國有資產(chǎn)，并從中獲取巨額利益。至2005年底，浙江省轉(zhuǎn)讓杭州繞城高速公路等4個(gè)項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)獲得125.75億元，其中86.6億元是受讓方以公路收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押取得的銀行貸款。2003年，一家民營企業(yè)以3.23億元取得陜西省咸陽至永壽一級(jí)公路70%的收費(fèi)權(quán)后，再以公路收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押，向銀行貸款2.94億元置換其投資款，實(shí)際投資僅2900萬元。2005年6月，重慶成渝高速公路有限責(zé)任公司以其管理的成都至重慶高速公路(重慶段)收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押向銀行貸款10億元，全部分給股東，用于收回投資本金。三是經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓程序不合規(guī)。一些項(xiàng)目招投標(biāo)流于形式，不經(jīng)評(píng)估或壓低轉(zhuǎn)讓價(jià)格等對(duì)外轉(zhuǎn)讓，造成國有資產(chǎn)損失。如安徽省政府違規(guī)壓低評(píng)估價(jià)格，低價(jià)轉(zhuǎn)讓合肥至巢湖至蕪湖高速公路，兩年半后又違規(guī)高價(jià)收回，共損失資金12.4億元。江蘇省2000年將京滬高速公路江蘇段的部分股權(quán)(連帶收費(fèi)權(quán))轉(zhuǎn)讓給一民營企業(yè)，在確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格時(shí)僅考慮了公路建設(shè)成本，未按規(guī)定包含未來收益。四是少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)違規(guī)插手公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，一些單位和個(gè)人從中牟取私利，造成國有資產(chǎn)流失。如湖北省武漢至黃石高速公路對(duì)外轉(zhuǎn)讓時(shí)，由于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)插手，一名外商從中牟利14.5億元。

　　(四)部分收費(fèi)公路管理問題突出。

　　一些地方政府和交通部門隨意擴(kuò)大通行費(fèi)減免范圍，導(dǎo)致“特權(quán)車”、“人情車”問題突出；少數(shù)收費(fèi)公路管理部門機(jī)構(gòu)臃腫，人員收入偏高，通行費(fèi)收入主要用于人員經(jīng)費(fèi)開支。

　　1.遼寧、山東、重慶等15省(市)交通部門違規(guī)向5.9萬輛車發(fā)放“免費(fèi)卡”、“公務(wù)卡”、“減繳證”等，造成“特權(quán)車”、“人情車”問題嚴(yán)重。僅2003至2005年，就違規(guī)減免一些政府機(jī)關(guān)、交通系統(tǒng)單位和個(gè)人應(yīng)繳的通行費(fèi)8.4億元。至2005年底，遼寧省交通主管部門違反國家有關(guān)規(guī)定，以稽查、監(jiān)督等名義，為各級(jí)政府、人大、政協(xié)等部門以及公路系統(tǒng)辦理免費(fèi)通行車9926輛。山東省交通部門自定政策，對(duì)部分地方政府、黨政機(jī)關(guān)和交通系統(tǒng)的車輛發(fā)放免費(fèi)通行卡2654張，造成2004和2005年違規(guī)減免車輛通行費(fèi)2926萬元。2006年4月，審計(jì)抽查廣東省收費(fèi)公路收費(fèi)結(jié)算系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)有免費(fèi)通行卡9830張，據(jù)測(cè)算，2005年共免征通行費(fèi)4072萬元。

　　2.部分收費(fèi)公路管理部門機(jī)構(gòu)臃腫、人員收入過高問題突出。一些地方政府對(duì)收費(fèi)公路管理機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)支出等未建立明確標(biāo)準(zhǔn)，有的監(jiān)管失控，造成一些收費(fèi)站點(diǎn)人員超編嚴(yán)重。如湖北省荊門市鐘祥大橋管養(yǎng)所收費(fèi)管理人員編制30人，實(shí)有144人；山西省運(yùn)城市河津龍虎公路收費(fèi)管理人員編制27人，實(shí)有156人。此外，也有一些收費(fèi)公路管理人員收入過高。

　　3.財(cái)政性資金投入經(jīng)營性公路形成的國有股權(quán)收益及轉(zhuǎn)讓公路國有資產(chǎn)取得的轉(zhuǎn)讓收益中，有58億元閑置或被挪用，沒有用于公路再建設(shè)或償還貸款，其中17.9億元被挪用于建樓堂館所、投資股票、發(fā)放獎(jiǎng)金福利和對(duì)外投資等。如原隸屬于交通部、后劃轉(zhuǎn)招商局的華建交通經(jīng)濟(jì)開發(fā)中心，至2006年9月底獲取20條公路國有股權(quán)收益28億元，但其中17.2億元資金閑置。云南省昆明至玉溪公路建設(shè)時(shí)，該省交通廳以舊公路折價(jià)4.8億元作為投資，截至2006年6月按投資比例應(yīng)分得經(jīng)營收益1.51億元，但這些投資及收益均未在交通廳賬面反映。吉林省投資建設(shè)的敦化至白石山等4條收費(fèi)公路，截至2005年底取得通行費(fèi)收入4.28億元，全部被負(fù)責(zé)公路經(jīng)營管理的兩家非國有公司占有。此外，大量依托收費(fèi)公路產(chǎn)生的服務(wù)設(shè)施收入、廣告收入等不納入統(tǒng)一核算，轉(zhuǎn)至賬外，或是成立內(nèi)部職工參控股的經(jīng)濟(jì)實(shí)體經(jīng)營管理。僅2003至2005年，就有6.1億元被轉(zhuǎn)到賬外或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其中0.83億元用于發(fā)放獎(jiǎng)金、福利等。如河北省京石等高速公路公司1.2億元的服務(wù)區(qū)和廣告業(yè)務(wù)收入全部閑置在經(jīng)營企業(yè)。截至2005年底，山西省大新等13條政府還貸公路的廣告收入、服務(wù)區(qū)收入、通信管道租賃收入等共計(jì)1.09億元，全部閑置在經(jīng)營企業(yè)。

　　產(chǎn)生上述問題的原因，主要是一些地方政府和交通部門在公路建設(shè)的指導(dǎo)思想上存在偏差，未能正確認(rèn)識(shí)公路建設(shè)與自身財(cái)力、資源承受能力、項(xiàng)目投資效益之間的關(guān)系，未能制定科學(xué)合理的公路發(fā)展規(guī)劃，希望較快發(fā)展公路，但又不愿承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，把責(zé)任和負(fù)擔(dān)推向社會(huì)，將“適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的原則改為主要依靠這項(xiàng)政策發(fā)展公路，違背了“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策的初衷。而且一些地方在收費(fèi)公路的經(jīng)營管理上，過于注重自身利益，導(dǎo)致違規(guī)設(shè)站收費(fèi)、隨意延長收費(fèi)期限、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓不合理等問題屢禁不止。

　　此外，法律法規(guī)不完善的問題也比較突出。與《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》配套的法律法規(guī)至今尚未出臺(tái)，致使該條例頒布前已建成的收費(fèi)公路收費(fèi)站設(shè)置過多過密、收費(fèi)期限過長等問題一直未能有效解決。如四川省非封閉式收費(fèi)公路上的284個(gè)收費(fèi)站中，有131個(gè)間距不合規(guī)，其中10個(gè)收費(fèi)站與其他站相距不到10公里。至2005年底，廣東省經(jīng)營性公路批準(zhǔn)的收費(fèi)期限大于30年的有28個(gè)，最長的為55年。

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