全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告

　　——2008年3月8日在第十一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上

　　全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長 吳邦國

　　各位代表：

　　我受十屆全國人大常委會(huì)委托，向大會(huì)報(bào)告五年來的主要工作，并對下一步工作提出建議，請予審議。

　　過去的五年，是我國改革開放和全面建設(shè)小康社會(huì)取得重大進(jìn)展的五年，也是社會(huì)主義民主法制建設(shè)和人民代表大會(huì)制度建設(shè)取得重大進(jìn)展的五年。十屆全國人大常委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十六大和十七大精神，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，圍繞黨和國家工作大局依法履行職責(zé)，在前幾屆工作的基礎(chǔ)上與時(shí)俱進(jìn)，開創(chuàng)了人大工作新局面，為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、發(fā)展社會(huì)主義民主政治，為堅(jiān)持改革開放、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧，作出了重要貢獻(xiàn)。

　　一、關(guān)于立法工作

　　立法權(quán)是憲法和法律賦予全國人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。十屆全國人大常委會(huì)從一開始就明確提出任期內(nèi)“以基本形成中國特色社會(huì)主義法律體系為目標(biāo)、以提高立法質(zhì)量為重點(diǎn)”的立法工作思路，并以此指導(dǎo)立法工作。五年來，共審議憲法修正案草案、法律草案、法律解釋草案和有關(guān)法律問題的決定草案106件，通過了其中的100件。到目前為止，我國現(xiàn)行有效的法律共229件，涵蓋憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等七個(gè)法律部門；現(xiàn)行有效的行政法規(guī)近600件，地方性法規(guī)7000多件。以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的，由七個(gè)法律部門、三個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的各個(gè)方面基本做到有法可依，為依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家、實(shí)現(xiàn)國家長治久安提供了有力的法制保障。

　　(一)相繼完成一批重要立法項(xiàng)目。法律是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。堅(jiān)持服從服務(wù)于黨和國家工作大局，是做好立法工作、提高立法質(zhì)量的基本前提。我們按照黨和國家的戰(zhàn)略部署和重大決策，以改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)偉大實(shí)踐作為立法基礎(chǔ)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，把在中國特色社會(huì)主義法律體系中起支架作用、現(xiàn)實(shí)生活迫切需要、立法條件比較成熟的立法項(xiàng)目作為立法重點(diǎn)，使黨的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志，將改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)以法律形式固定下來，在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時(shí)著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，在制定新法律的同時(shí)注重現(xiàn)行法律的修改完善，一批重要的立法項(xiàng)目相繼完成。

　　根據(jù)中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議，審議通過憲法修正案，確立“三個(gè)代表”重要思想在國家社會(huì)生活中的指導(dǎo)地位，把黨的十六大確定的重大理論觀點(diǎn)、重大方針政策載入憲法，并在憲法中明確國家尊重和保障人權(quán)、依法保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)，這充分體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，成為我國憲政史上又一重要里程碑。制定反分裂國家法，把黨和國家對臺(tái)工作的大政方針和政策措施以法律形式固定下來，充分體現(xiàn)我們以最大誠意、盡最大努力實(shí)現(xiàn)兩岸和平統(tǒng)一的一貫主張，同時(shí)表明全中國人民為維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，絕不允許任何人以任何名義任何方式把臺(tái)灣從祖國分裂出去的共同意志和堅(jiān)定決心，為反對和遏制“臺(tái)獨(dú)”分裂活動(dòng)、促進(jìn)祖國和平統(tǒng)一提供了有力的法律保障。根據(jù)香港特別行政區(qū)基本法的立法原意，對基本法及其附件有關(guān)條款作出解釋并通過相關(guān)決定，對保障基本法正確實(shí)施、推進(jìn)香港民主健康發(fā)展、維護(hù)香港長期繁榮穩(wěn)定發(fā)揮了不可替代的作用。制定監(jiān)督法，完善各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督的形式和程序，有力地推動(dòng)了人大監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化、程序化。制定公務(wù)員法，貫徹黨的干部路線方針政策，為推進(jìn)干部人事制度改革提供了有力的法律保障。

　　適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)。依據(jù)憲法精神制定物權(quán)法，對涉及物權(quán)制度的共性問題作出規(guī)定。物權(quán)法以明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)為立法宗旨，進(jìn)一步完善了中國特色社會(huì)主義物權(quán)法律制度。遵循優(yōu)勝劣汰的市場法則，制定適用于所有企業(yè)法人的企業(yè)破產(chǎn)法，規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)程序，確立了企業(yè)有序退出市場的法律制度。根據(jù)我國國情制定反壟斷法，確立了與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的預(yù)防和制止壟斷、保護(hù)和促進(jìn)公平競爭的法律制度，有利于維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。為加強(qiáng)金融監(jiān)管，維護(hù)金融秩序，制定銀行業(yè)監(jiān)督管理法、反洗錢法，修改中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、證券法等，完善了金融法律制度。按照稅收制度改革目標(biāo)，制定企業(yè)所得稅法，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，規(guī)范了稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)和稅收優(yōu)惠政策。三次修改個(gè)人所得稅法，減輕了中低工薪收入者的納稅負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)了對高收入者的稅收征管。作出廢止農(nóng)業(yè)稅條例的決定，結(jié)束2000多年農(nóng)民種田納稅的歷史，向?qū)嵭谐青l(xiāng)統(tǒng)一稅制邁出了重要一步。制定農(nóng)民專業(yè)合作社法，對提高農(nóng)民的組織化程度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營具有重要意義。還制定了可再生能源法，修改了節(jié)約能源法，審議了循環(huán)經(jīng)濟(jì)法草案等資源環(huán)境方面的法律。

　　按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法。健全勞動(dòng)和社會(huì)保障方面的法律制度，事關(guān)勞動(dòng)者切身利益，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是社會(huì)領(lǐng)域立法的一個(gè)重點(diǎn)。2007年一年內(nèi)，常委會(huì)先后通過了勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法、勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法，審議了社會(huì)保險(xiǎn)法草案。針對代表反映強(qiáng)烈的社會(huì)領(lǐng)域問題，全面修訂義務(wù)教育法，將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制以法律形式固定下來，將實(shí)施素質(zhì)教育寫入法律，將義務(wù)教育均衡發(fā)展作為目標(biāo)確定下來。修改婦女權(quán)益保障法，第一次在法律上明確實(shí)行男女平等是國家的基本國策。修改未成年人保護(hù)法，進(jìn)一步強(qiáng)化家庭、學(xué)校、社會(huì)、政府的保護(hù)責(zé)任，突出未成年人受教育權(quán)。

　　(二)妥善解決立法中遇到的矛盾和問題。立法是國家的一項(xiàng)基本政治活動(dòng)。堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想，是做好立法工作、提高立法質(zhì)量的根本保證。我們在立法工作中始終堅(jiān)持以憲法為依據(jù)，堅(jiān)持正確的政治方向，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持從我國國情和實(shí)際出發(fā)，以改革創(chuàng)新精神，正確處理立法中遇到的矛盾和問題。

　　物權(quán)法是在市場經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)范民事財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法律。物權(quán)法的制定涉及我國基本經(jīng)濟(jì)制度，關(guān)系廣大人民群眾切身利益，備受社會(huì)關(guān)注，從研究起草到頒布實(shí)施歷時(shí)13年。十屆全國人大常委會(huì)高度重視物權(quán)法的立法工作，采取積極慎重的態(tài)度，投入很大精力，做了大量工作，對原草案作了重大修改。經(jīng)多次審議，十屆全國人大五次會(huì)議高票通過的物權(quán)法，體現(xiàn)了社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，遵循了平等保護(hù)物權(quán)的原則，強(qiáng)化了國有資產(chǎn)保護(hù)，貫徹了現(xiàn)階段黨在農(nóng)村的基本政策，規(guī)范了現(xiàn)實(shí)生活中群眾最為關(guān)注的問題。根據(jù)物權(quán)法立法宗旨，為保護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失，常委會(huì)還審議了國有資產(chǎn)法草案。

　　監(jiān)督法涉及我國政治制度和國家體制，從六屆全國人大開始醞釀，到頒布實(shí)施歷時(shí)20年。十屆全國人大常委會(huì)本著對黨和人民高度負(fù)責(zé)的精神，在認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，對草案作了重大修改，調(diào)整了監(jiān)督法的適用范圍，重點(diǎn)規(guī)范了各級(jí)人大常委會(huì)最為關(guān)注、最希望規(guī)范的問題，正確處理了加強(qiáng)人大監(jiān)督工作和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，正確處理了加強(qiáng)人大監(jiān)督工作和支持“一府兩院”依法開展工作的關(guān)系，充分體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一。

　　在前兩屆工作基礎(chǔ)上，我們重新起草了企業(yè)破產(chǎn)法草案，并就優(yōu)先清償破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資和基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用等重大問題，在與國務(wù)院及有關(guān)方面充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，作出特別規(guī)定，切實(shí)維護(hù)了破產(chǎn)企業(yè)職工的合法權(quán)益。針對社會(huì)普遍關(guān)注的防止外資以并購國內(nèi)企業(yè)或者其他方式實(shí)行壟斷經(jīng)營的問題，反壟斷法明確規(guī)定，涉及國家安全的，除依法對經(jīng)營者集中進(jìn)行審查之外，還應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國家安全審查，既有利于擴(kuò)大對外開放，又有利于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

　　針對行政許可法草案審議中分歧意見比較大的問題，常委會(huì)堅(jiān)持合法與合理、效能與便民、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，重視對被許可人合法權(quán)益的保護(hù)，明確行政許可的范圍和設(shè)定權(quán)限，取消部門規(guī)章設(shè)定行政許可的權(quán)力，對省級(jí)人民政府規(guī)章設(shè)定行政許可作出限制。審議修改治安管理處罰法草案，既注意賦予公安機(jī)關(guān)和人民警察必要的權(quán)力，又注意對權(quán)力的行使加以規(guī)范和監(jiān)督，以切實(shí)維護(hù)公民合法權(quán)益和社會(huì)公共秩序。

　　(三)積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。堅(jiān)持走群眾路線、充分發(fā)揚(yáng)民主、擴(kuò)大公民對立法工作的有序參與，是做好立法工作、提高立法質(zhì)量的重要途徑。十屆全國人大常委會(huì)以改革創(chuàng)新精神，積極探索科學(xué)立法、民主立法的有效形式。

　　一是先后將物權(quán)法草案、勞動(dòng)合同法草案、就業(yè)促進(jìn)法草案和水污染防治法修訂草案全文向社會(huì)公布，廣泛聽取各方面尤其是基層群眾的意見。二是舉行全國人大及其常委會(huì)歷史上第一次立法聽證會(huì)，就修改個(gè)人所得稅法涉及的工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)問題，直接聽取公眾和有關(guān)方面意見。三是提請審議的法律草案印發(fā)有關(guān)中央和國家機(jī)關(guān)、地方和單位，召開各種形式座談會(huì)征求意見，對法律草案中專業(yè)性強(qiáng)的問題，召開論證會(huì)，組織專家充分論證。四是物權(quán)法、企業(yè)所得稅法等重要法律草案在大會(huì)審議前，組織代表提前審閱和討論，充分聽取代表意見，修改完善法律草案。五是認(rèn)真執(zhí)行審次制度，對于法律關(guān)系復(fù)雜、分歧意見較大的法律草案，采取積極慎重的態(tài)度，需要調(diào)研的深入調(diào)研，需要協(xié)商的耐心協(xié)商，需要論證的充分論證，反復(fù)審議修改完善，在各方面基本取得共識(shí)后再提請表決。監(jiān)督法、行政許可法、勞動(dòng)合同法、居民身份證法等法律草案都經(jīng)過4次審議。物權(quán)法草案先后審議了8次，這在我國立法史上是空前的。

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